公民环境意识的变迁与环境法的制度调整

　　内容提要：公众环境意识是联结环境法律价值和环境法律制度的中介，只有当公众环境意识和环境法的价值理念相一致时，环境法制才可能低成本运行。我国现阶段公众环境意识呈现一种多元的二重结构，诸多因素的制约使得我国的公众环境意识远远落后于现行环境法制所追求的价值理念，也使得我国环境法出现有治法而无法治的现象。中国环境法所面临的这种尴尬要求我们必须从制度实施的外部环境出发调整环境立法、执法的基本策略。

　　一、现代环境意识的产生及其内涵

　　（一）现代环境意识的产生

　　环境问题是伴随着人类文明一道存在的，从人类发展史来看，其大致经历了原始人类时期、农牧业社会时期、工业革命时期。而全球规模环境破坏则始于20世纪，从20世纪70年代开始，全球性的环境危机开始出现。目前，它同不断困扰着世界的和平问题、发展问题一起被并称为当今时代的三大问题，有学者甚至将之列为人类文明的八大罪孽之一。

　　伴随着西方环境危机同步发生的是西方的环境运动。西方社会在20世纪50至60年代发生的“八大公害”事件，引起公众对环境保护的强烈关注，从20世纪70年代到80年代，环境运动达到高潮，在此背景下，西方各国在政策、法令以及思想、信仰、生活方式各方面都掀起了绿色化的浪潮，现代意义上的“环境”及“环境意识”等语词的概念得以形成。

　　（二）环境意识的内涵界定

　　有一种观点认为“环境意识是人们主观上对环境问题的认识水平和为此采取行动的意愿程度的一种表现形式。”[1]在这里环境意识被归结为“一种表现形式”很显然是颠倒了在观念与行为二者中表现者与被表现者的位置；有一种观点则认为环境意识是指人对待自然和环境的态度，它包括两方面内容，一是意识水平，即人们是否认识到环境问题的存在及其认知程度；二是行为取向，即人们根据自己的价值判断对环境问题所作的行为选择。[2]在这里，作者混淆了作为动机的环境意识和作为结果形式的环境态度和行为选择，其实，环境参与行动本身并不属观念形态的内容，但是它却能够反映出行动者所具有的主观观念，这一点是上述定义发生错误的根源。还有一种观点认为，环境意识是人们通过一系列心理活动过程而形成的对环境保护的认识、体验与行为倾向。这三种心理成分以环境认知为基础，相互联系、相互制约，并统一于环保意识之中。[3]这一定义的不足之处在于机械地将环境意识的形成过程切割成三阶段，而没有考虑其复杂性和外在强化机制的影响作用。

　　本文认为，公民的环境意识就是其环境观，也就是个体对于人与环境关系的认知，环境观区别于世界观、人生观，后者作为一种对世界总的认识或作为一种人生态度反映的是对生命与存在、物质与意识之间的关系的思考。而环境观并不以公民个体的自我意识为条件，它仅仅体现为公民对待自然的态度和其所表现的行为取向上。

　　二、当代中国公民环境意识现状及其影响因素

　　（一）当代中国公众环境意识之实证分析

　　1998年7月至1998年10月，国家环保总局和教育部联合组织了一次全国规模的公众环境意识调查。[4]本次调查采用了问卷的方式，内容涉及公众对环境问题的认知情况、公众的环境知识水平、环境法律意识、环境道德水平、公众的环保行为、公众对政府环保工作的看法和评价、公众对经济建设与环境保护协调发展基本方针的认识，以及受访者背景资料等。调查完成样本9202户，完成率为87.68%。

　　通过对数据的分析，我国现阶段公众的环境意识还很明显地表现出一种多重二元化的结构：

　　1、环境意识水平的城乡二元化。本次调查活动是全国范围的抽样调查，但在调查过程中对于来自城市和农村的数据进行了分别统计，整体上看，城市公民的环境意识水平明显高于农村。以环保知识水平测验为例，全国人均得分为2.8分，其中城市人均为4.5分，农村人均为2.4分，低于全国平均水平0.4分，远远低于城市公民的人均得分。

　　2、环境意识水平反映在年龄结构层次上的二元化。本次调查中对成人和少年的环境意识进行了比较，少年的环境意识在对环保的重视程度、自然观、环保行为等各方面均明显高于成人。与此相类似的调查结论还体现在1999年进行的零点调查中，对中心城市居民生活状态的调查结果显示，24岁以下年轻人群体对“环保问题”关注程度明显较高。[5]

　　3、公众与政府在解决环境问题上呈现出二元分离形态。近年来，环境保护受到了政府的高度重视，这一点在本次调查中也得到了反映，49.5%的人认为目前环境污染状况有所好转的主要原因是政府采取了一些环保措施，43%的认为未来环境污染好转的原因也取决于政府进一步采取环保措施。中国社会调查事务所（SSIC）2000年的一次调查也反映出公众对于政府解决环境问题的信心。[6]但调查中高达65.9%的低度参与率以及公众对各地政府环保措施64%的不知情比率则反映出公众对于自身在解决环境问题中的作用和定位并不明确，公众的环境意识更多地表现为“政府依赖型”。

　　（二）当代中国公众环境意识状况的影响因素

　　1、城乡二元结构的影响

　　（1）城乡居民贫富差异对环境意识水平的影响。

　　从我国目前城乡居民对法律的态度来看，城市居民对于加强法制建设、依法治国的认同感和信任感比较高，而相应的，另一项较早的调查资料则显示，“法律在农民心中还未获应有的地位，未能在农民的生活中获得现实的生命力”。[7]这其中，除了法律本身的某些局限之外，一个很重要的原因就在于农村相对的贫困化，导致其对法律政策的排斥。

　　贫困对我国农村居民环保活动参与度的另一个影响是其所带来的严峻的生存压力。在云南天池保护区的环境意识调查中表明，保护区的农民在意识上知道不能乱砍滥伐、破坏自然资源，但是当他们需要“明子”照明时，需要木材做饭时，需要原木建房时，到保护区剥离“明子”、盗伐树木就成了唯一选择。

　　（2）城乡居民受教育程度的不均等对环境意识水平的影响。

　　从现在在校大学生中城乡子弟的比例来看，城镇子女约占70%，农村则仅占30%。这同全国城乡总人口的比例刚好倒置。[8]城乡居民在受教育的机会上的这种不均等极大地影响了他们受教育的程度，进而影响到他们对于现代环境意识的认知程度。从国家环保总局和教育部的这项调查结果来看，公众对于环境问题的重视程度、对世界环境状况的认知等都与他们的文化程度密切相关。

　　2、国家——社会关系状况的影响

　　（1）国家——社会关系的当代图景。

　　新中国成立之后，在国家——社会关系层面，一个最显著的变化就是建立了高度集权的国家控制体系。国家全面控制社会的这一局面，在改革开放以后开始发生变化。首先是在农村实行的“家庭联产承包制”打破了对乡村经济的束缚。随后在党的十四大正式提出了建立社会主义市场经济的目标。由此，中国改革的总体框架已经确立。“那就是从农村到城市，在中国的社会经济生活中广泛地引入市场机制与市场原则，以替代和补充行政关系与行政原则。”[9]在这一背景下，公民的日常生活的自主性逐步得到扩展，民间社会也得到不断的壮大。

　　尽管如此，那种“指望如公共领域或市民社会模式所勾画的那种真正独立于国家的社会组织会在一夜之间就兴旺发达是脱离实际的。”[10]中国所推行的渐进型的自上而下的改革进路一方面是一个长期的过程，另一方面政府主导型的改革仍会给还存在“政府依赖”惯性的民众产生新的依赖感，这一点从我国公民对于政治问题“谈得多，做得少”，“大多数人是\‘敢言不敢行\’，空谈多于实际行动”中表现出来。[11]

　　（2）现有国家——社会关系状况对公众环境意识的影响

　　从前面的分析中我们可以看到，现存的国家——社会关系状况下还存在着公众对政府的依赖性，这一点无疑会在一些重大社会问题上体现出来。这一方面是在过去数十年的传统中，公众已经习惯了等待政府（党）通过大规模的运动方式来解决问题；另一方面对于一些重大的社会问题的解决，个体的力量往往显得过于渺小。这一点在环境问题的解决上得到了明显反映。一方面公众对于与自身利益相关的污染事件会积极地寻求解决；另一方面却对身边发生的另一些环境破坏和污染事件视而不见。对于所谓气候变暖、酸雨或其他大规模的生态灾难更加无动于衷。

　　3、社会失范的视角

　　“失范”是由于社会分工发展速度过快而引起社会结构剧烈变化，旧的共同价值规范失去了在社会联系与社会协调中的作用，而新的道德规范又没有及时产生而引起的社会状态。[12]

　　改革开放以后，在短短二十年的时间里，以意识形态形式出现的道德规范出现了三次转变，一方面旧有的共同价值规范刚刚形成或尚未形成，另一方面新的道德规范又推出来。这实际上使当代中国社会出现了两组价值规范的冲突，一组是以经济发展为中心的发展观和可持续发展的发展观之间的冲突；另一组是传统的以道德自律或习惯、宗教、习俗、信仰等非强制性社会控制手段为主的价值规范和以法律控制为核心的价值规范之间的冲突。

　　在当代中国社会实际上面临着几组价值的严重冲突，这容易使公众变得无所适从。而在这几组冲突的价值中，以经济发展为中心的观念实际上处于上风。这种状况反映到环境意识上，就是缺乏对现代环境观的认同，这不可避免地会影响到他们对经济建设与环境保护之关系的看法和对于环境参与活动的自觉性。

　　三、观念变迁与环境法的制度策略

　　（一）环境法的外部调整策略

　　1、提倡一种多元化的视角，使社会关系在法制层面有流动化的可能性，从而形成一种分工协作，规范协同的法律体系。这种多元化一方面是指与各种非法律的社会规范的共存；另一方面是指注重环境立法的区域性、地方性，实现环境法内部的多元化。

　　2、实现一种开放性的法律——社会互动机制，从而在法的系统独立性与社会关联性中实现平衡。这其中公众参与制度是最便利也能够有所借鉴的做法之一。就立法而言，制度化的公众参与既可提高立法的针对性，又可减少实施的阻力。

　　（二）环境法的自我调整策略

　　1、强化法律行为的实用主义的工具性指向。强调环境法律行为的工具主义指向，基于两点考虑，其一是现实生活的复杂性和变动性，特别是社会变迁的过程中，一种实用主义态度的法律行为更有利于我们去贴近社会生活，从而反映出其变化；其二是有利于原本理想化色彩过浓的环境法理念以更有亲合力的态度去接近生活，从而为自身打开活动空间。[13]

　　2、强化程序理性的观念。强调程序在社会变迁进程中的环境法律行为中的主导地位，基于以下几点考虑，其一是可以通过程序的设定给变革时期多样化的社会利益要求以一个有效表达的渠道，从而改善相应的立法规范；其二是通过强调程序正义，可以保证将各种社会行为在固定的轨道内给予因定化的处理，从而在一定程度上保证法律在民众中的合法性。现阶段突出程序理性在环境法自身调整中的主导地位的另一重要考虑还在于因克服前述强调环境法控制手段的多元和系统开放，而可能导致的法律自治性的弱化。[14]

　　3、建立有效的法律反思机制。这包括建立法律评价机制和法律定期修订制度。将法律对社会的控制由原有的结构性控制转变为反思性控制，可以避免因社会保守势力或事物的抗拒而导致法律无效，这种反思性机制往往可以通过与程序控制相结合，从而解除在大变革时期可能遭遇到的合法与非法、合理性与非理性等一系列悖论。

　　四、结论

　　中国环境法在价值基础和法律运作等方面所遭遇的困境的深层原因乃在于我国社会所正在经历的经济现代化和法制现代化本身所面临的困境。即经济现代化所强调的“以经济建设为中心”的思路和主张环境资源与社会发展、经济增长相协调的新的可持续发展观之间的紧张所导致的环境法在价值规范层面的被排斥；法制现代化过程中所实际存在着的理性与信仰之间的紧张，以及由此而带来的为减少环境法实现成本而要求的法律多元性、开放性和法治建设所要求的法律自治性间的紧张。

　　因此，在我国公众环境意识尚受制于社会整体发展的影响的现状下，环境法制建设必须以一种更灵活、更实用的态度去实现与社会的联系和沟通，使之获得社会的认同，因而增加其“合法性”，减少实现成本，同时我们还主张应突出程序在环境法制中的中心地位，通过程序理性从而争取和维护环境法的“自治性”，使之与法治建设的路径保持尽可能的一致。

　　注释：

　　[1]王玥：《扩展环境权益提高环境意识》，载《中国环境报》2000年12月2日第4版。

　　[2]黄顺江：《环境意识影响环境政策》，载《中国环境报》1999年2月18日第3版。

　　[3]李宁宁：《环保意识与环保行为》，载《学海》2001年第1期，第26页。

　　[4]徐庆华：《中国公众环境意识调查》，中国环境科学出版社1997年版，第86页。

　　[5]《2000年：中国社会形势分析与预测社会蓝皮书》，社会科学文献出版社2000年版，第124—126页。

　　[6]《新千年调查百姓信心》，载《中国环境报》，2000年1月8日第3版。

　　[7]李楣：《法律社会学》，中国政法大学出版社1999年版，第480页。

　　[8]陆学艺：《走出\‘城乡分治一国两策\’的困境》载《读书》，2000年第5期，第4页。

　　[9]唐士其：《国家与社会的关系》，北京大学出版社1998年版，第274页。

　　[10]（英）C·亚历山大：《国家与市民社会，一种社会理论的研究路径》，邓正来译，中央编译出版社1999年版，第442页。

　　[11]毛寿龙：《政治社会学》，中国社会科学出版社2001年版，第296页。

　　[12]L·A·科瑟：《社会学思想名家》，中国社会科学出版社1991年版，第146页。

　　[13]See：Mariana T。Acevede，The internation olhuman rights and environmental protection in the European Court of Human Rights，New York University Environmental Law Journal2000。

　　[14]郑水流：《法哲学与法社会学论丛》第三卷，中国政法大学出版社2001年版，第242—264页。