何斌诉无锡市公安局颁发护照的具体行政行为侵权案

　　江苏省无锡市崇安区人民法院

　　行政判决书

　　（2001）崇行初字第6号

　　原告何斌，女，1964年8月18日生，汉族，在无锡市政府法制事务所工作，住无锡市曹张新村174号502室。

　　委托代理人黄亚林（受何斌的特别授权委托）男，江苏无锡正太和律师事务所律师。

　　被告无锡市公安局，住所地无锡市崇宁路54号。

　　法定代表人潘国清，无锡市公安局局长。

　　委托代理人陈华（受无锡市公安局的特别授权委托），女，无锡市公安局法制处工作人员。

　　委托代理人徐良君（受无锡市公安局的特别授权委托），男，无锡市公安局出入境管理处工作人员。

　　原告何斌诉被告无锡市公安局认为颁发其女儿张舟出国护照的具体行政行为侵权，原告于2001年1月3日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后依法组成合议庭，于2001年1月19日公开开庭审理了本案。原告何斌及其委托代理人黄亚林；被告无锡市公安局的委托代理人陈华、徐良君到庭参加诉讼。现已审理终结。

　　原告何斌在起诉状中称，原告与张颂岩于1995年经人民法院调解离婚，女儿张舟（1990年2月28日生）由张颂岩抚养，本人承担抚养费至今。2000年12月获知女儿张舟已办理出国护照随其父出国，认为被告在办理张舟出国护照申请的审批过程中未征得其同意，违反了宪法和婚姻法中关于父母与子女间权利义务的法律规定，侵犯原告的监护权，严重损害了原告的合法权益，请求撤销被告批准颁发给张舟的出国护照。

　　原告何斌向法庭所举的证据有：调解离婚的（1995）南民初字第24号民事调解书，证明张颂岩与何斌离婚时，明确女儿张舟由张颂岩抚养，由何斌给付张舟抚育费的事实情况。

　　被告无锡市公安局于2001年1月12日向本院提交了答辩状。辩称，本局根据张颂岩要求办理随带女儿张舟去加拿大定居出国护照的申请，于1999年3月1日为张颂岩、张舟签发了出国护照。我国审批、签发公民出国护照法律和有关规定中，对随父母（或监护人）出国的未满16周岁的公民，只要求提交其所在单位或户口所在地派出所出具的意见。本局是严格依照法律和规范性文件规定签发张舟的出国护照，不存在侵犯原告何斌监护权的事实。请求依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告无锡市公安局向法庭所举证据有：1。无锡市公安局出入境管理处出国来访表，证明申请人是张舟；儿童代填人张燕等情况。2。张颂岩出国申请审批表，证明签发张颂岩护照的情况。3。张舟出国申请审批表，证明公安机关于1999年2月25日受理并于同年3月1日签发张舟护照；及在单位或派出所意见栏中由无锡市扬名小学签注同意定居意见的情况。4。张颂岸、张舟常住人口登记表；张舟出国核对表，证明其系本市居民的情况。5。证照备查表，证明于1999年3月1日签发张舟前往加拿大定居护照情况。6。锡公外（2001）1号函，证明张颂夺、张舟已于2000年12月1日从北京口岸离境的情况。7。《中华人民共和国公民出境入境管理法》及其《实施细则》；公安部出入境管理局颁布的《公民因私出国护照申请、审批管理工作规范》，证明上述法律规定中，对公民审批、签发出国护照仅有“60周岁以上的公民和随父母（或监护人）出国的未满16周岁的公民，只提交其所在单位或户口所在地派出所出具的意见”的具体规定。并证明对离婚后由父或母一方抚养的未成年人随其抚养人出国，是否需经另一方父或母同意的问题，有关办理公民审批、签发出国护照的法律、法规及规范性文件中无明文规定。

　　本案庭审质证时，原告何斌对被告所提举的证据提出如下异议：张舟申请表非本人填写非本人签字；作为学校无资格同意出国定居。被告无锡市公安局对原告的质疑予以辩驳称，张舟是无民事行为能力人，表格可由他人代为填写；根据《公民因私事出国护照申请、审批管理工作规范》的规定，“60周岁以上的公民和随父母（或监护人）出国的未满16周岁的公民，只提交其所在单位或户口所在地派出所出具的意见”，故学校签注意见在规定范围内，并无不当。

　　经庭审质证，合议庭认为，张舟属无民事行为能力人，申请表可由他人填写签字；被告无锡市公安局所举的证据材料和原告何斌所提举的证据材料，能证明其行为的客观真实性、证明材料合法有效，依法予以采信。

　　合议庭根据庭审确认的证据，认定以下案件事实：原告何斌与张颂岩于1995年3月10日经无锡市南长区人民法院调解离婚，女儿张舟（1990年2月28日生）由张颂岩抚养，由何斌按月给付张舟抚育费至其独立生活。1999年2月24日张颂岩向无锡市公安局申请办理随带女儿赴加拿大定居的出国护照，无锡市公安局于1999年2月25日受理审查，认为张颂岩申请办理随带女儿张舟去加拿大定居的出国护照，符合签证条件，根据《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《实施细则》、及其公安部出入境管理局1996年12月3日颁布的《公民因私出国护照申请、审批管理工作规范》的规定，于1999年3月1日张颂岩、张舟签发了出国护照。2000年12月1日张颂岩、张舟从北京口岸离境。2000年12月初何斌获知女儿张舟已随其父办理出国护照。

　　庭审辩论中，当事人围绕本案被告无锡市公安局给张舟签发出国护照，未征求张舟之母何斌的意见，是否侵犯何斌对女儿张舟合法监护权的焦点问题进行了辩论。原告何斌认为，我国婚姻法、民法通则、妇女权益保障法等法律规定“父母子女的关系，不因父母离婚而消除；父母双方对未成年子女享有平等的监护权；不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人，应由他的法定代理人代理民事活动”，作为母亲对其亲生幼女的监护权、探视权受法律的广泛保护，被告作为所涉行为实施最终决定权的行政机关，在具体审查时不严不细，忽视上述法律的规定，不征得张舟母亲同意的行为严重违法，使原告对其女儿的监护权、探视权受到了侵害。另外，从法律与规章的效力看，法律有规定而规章等规定不明确的，应该执行法律，被告以有关规范对未满14周岁儿童出境是否需要提交父母同意的证明未作明文规定，其审批、签证行为合法的理由不能成立。被告无锡市公安局认为，公安机关在审批、签发公民出国护照时，所应依据的法律、法规是行政法律规范而不是民事法律规范。张舟是随其父即监护人出国定居，并已按审批签证的法律规定提交了单位同意等材料，本局依法签证的事实证据清楚，程序合法，对张舟的签证行为并不违法，故不存在侵犯原告何斌监护权的事实。

　　本院认为，被告无锡市公安局在履行审批、签发张舟出国护照法定职责时，《中华人民共和国公民出境入境管理法》及其《实施细则》、公安部出入境管理局1996年12月3日颁布的《公民因私出国护照申请、审批管理工作规范》是其所应依据的行政法律和规范性文件，对离婚后由父或母一方抚养的未成年人随抚养人出国，是否需征求对方父或母的意见问题，上述法律和规范性文件中无明文规定。行政机关不作为的行政违法行为，应当是指具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员负有法定的作为义务却违反规定而不履行作为义务的行为。无锡市公安局依照办理我国公民出国护照签证的相关规定，在具体履行签发张舟随其父出国定居按照的行政行为中，并没有违反公民出国护照审批、签证规定的行为，故不存在侵犯原告何斌监护权的事实。张舟随其父出国定居，原告何斌称其合法监护权、探视权受到侵害一节，因在被告对张舟履行签证职责时，是否需要征求张舟母亲同意，行政法律规范未作规定，尚不属行政法律规范调整。故对原告何斌要求撤销被告颁发的张舟出国护照的请求，本院不予支持。