梁某诉广州规划局撤销行政许可案
广州市越秀区人民法院
行政判决书
（2005）越法行初字第179号
原告：梁钜麟，男，1933年6月14日出生，汉族，住广州市寺贝通津4号之一402房。
委托代理人：何富杰，广东海际明律师事务所律师。
委托代理人：蒙立冰，广东海际明律师事务所律师。
被告：广州市城市规划局，地址：广州市吉祥路80号。
法定代表人：潘安，职务：局长。
委托代理人：季善禄，男，广州市城市规划局干部，联系地址：广州市吉祥路80号。
原告梁钜麟诉被告广州市城市规划局要求撤销行政许可一案，原告不服于2005年4月21日向本院提行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2005年5月18日公开开庭审理了本案。原告梁钜麟及其委托代理人何富杰、蒙立冰律师，被告委托代理人季善禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告起诉称：原告是广州市沿江路357号房屋的产权人。原告于2004年10月25日向被告的下属单位东山区规划分局申请上述房屋室内楼梯改建。东山区规划分局于2004年12月10日作出穗东规建证（2004）92号《建设工程规划许可证》，其附件《建设工程审核书》第一条中规定：取消首层北向增设的门。原告认为，上述规定属滥用职权的具体行政行为：建设工程规划许可是依法申请的行政行为，被告依法只能依原告的申请作出许可或不许可的行政决定，而无权超越原告的申请范围对原告未申请的事项作出许可或不许可的行政决定。原告上述房屋的首层北门早在上世纪就已存在，并非本次改建中所申请增设。因此要求判令撤销穗东规建证（2004）92号《建设工程规划许可证》附件《建设工程审核书》第一条规定：“取消首层北向增设的门”的内容。
被告答辩认为：一、我局审批申请人申请核发《建设工程规划许可证》事项，依据《中华人民共和国城市规划法》、《广州市城市规划条例》以及相关法律、法规规范和广州市规划局制定的相应规章进行审批，综合考虑申请事项的具体条件资料以及周边环境的相互影响，作出最终的行政许可。投诉人向我局申请室内楼梯改建，包括拆迁原有旧楼梯，建设新的楼梯，涉及入口通道、人流路线建筑布局等方面内容，我局在审批该申请事项时，必须将整栋建筑物作为一个整体考虑，而不能孤立地考虑增减楼梯的局部问题。同时在涉及外部相邻其他单位产权利时，还必须综合考虑作出行政许可是否侵犯第三方的合法权益。因而我局作出穗东规建证（2004）92号《建设工程规划许可证》行政许可，是依据现有法律法规充分考虑而作出。二、该户于2004年10月25日向我局申请室内楼梯改建，但在送来的图纸中首层北向设置了通向北面空地的门，同时在向我局申请行政许可的申请报告中明确提出改造楼梯后要利用后门出入。经仔细审查该户房产证并调阅北邻即挹翠路3号利民粮油购销公司的房产证，发现相邻建筑物之间的“空地”实为利民粮油购销公司的“余地”，而非建筑物之间的公共“通道”。为此我局即向利民粮油购销公司人员了解情况，发现：利民粮油购销公司约在八十年代左右在上述余地上搭建违章建筑作为属下惠爱酒家的营业用房并租用该户首层北段的房屋作仓库等辅助用房，为方便出入，于是在该屋首层北向开了一个门，及至203年，该余地上的违章建筑被强行拆除，惠爱酒家此时也不再租用该房屋，当时开的门也失去作用，但没有封堵。若原告保留此门，借用余地作为平常的通道必须获得利民粮油购销公司书面同意。于是我局向原告提出补送与利民粮油购销公司及其它相关权利人的签订使用该余地作通道的协议要求，但原告拒绝提供，在此情况下，我局行政许可不能侵犯第三者的权益，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，我局在审核审核意见中提出取消北面增设的门的要求，我局作出的上述《建设工程规划许可证》附件《建设工程审核书》是依法行使职权行为，符合法律法规的要求。
经审理查明，座落广州市沿江中路357号房屋是原告所有的房屋。在北面与上述房屋相邻的广州市挹翠路3号房屋是利民粮油购销公司所有的房屋。沿江中路357号房屋北门出入经过的通道是挹翠路3号房屋的余地。2004年10月20日，原告向广州市城市规划局东山区分局提出申请：本市沿江中路357号是私有侨房，现申报改建楼梯，事由如下：该楼实行“双代”，业主无权过问，租用单位任意改变房屋结构，将原有的楼梯擅自拆去，改由借用西邻355号楼梯上下出入，更为严重的是封堵我楼原供上下楼出入的后门，并于公有通道上方违法加盖建筑物，为此相邻的355号为此事数次投诉，要求我楼自行复建楼梯，今后不能长期借用其楼梯上下出入，故为恢复历史原状，楼上从后门出入，便于分层使用，现申请改建楼梯，根据不占用公共地段，不改变房屋框架结构的原则设计和施工。2004年12月10日，广州市东山区规划分局核发穗东规建证[2004]92号《建设工程规划许可证》核准原告在沿江中路357号房屋进行室内楼梯改建工程一宗，改建面积约66平方米，附件《建设工程审核书》注明：一、同意按1/500地形图红线所示位置及下列要求报建如下工程：沿江中路357号一至四层室内楼梯改建工程，主要项目：拆除（5）/（6）轴位置原有电梯及楼梯后改在（7）/（8）轴位置建楼梯，改建面积约66平方米，应按报建图纸修改缩示施工，其中取消首层北向增设的门。原告不服向广州市人民政府提起行政复议，该政府于2005年4月7日作出穗复字[2005]第17号广州市人民政府行政复议决定书决定维持上述穗东规建证[2004]92号《建设工程规划许可证》。
以上事实有粤房地证字第C1948862、1948861、1948860、1948859号房地产权证、申请报告、穗东规建证[2004]92号《建设工程规划许可证》及附件《建设工程审核书》、证明、征用红线图、证人证言、穗府复字[2005]第17号广州市人民政府行政复议决定书等为据及原告、被告当庭陈述在案。
本院认为，依据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：本法所称行政许可是指行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。可见行政许可行为是依申请而为的行为，并且赋予行政相对人某种权利和资格、准予当事人从事某种活动的授益性行政行为，其许可不是对行政相对人相关权利的限制及剥夺。本案中原告向广州市城市规划局东山区分局提出申请要求对其所有的沿江中路357号房屋室内进行楼梯改建，并没有申请在首层增设北门，而且据证人证言证明上述房屋的北门早已存在，这与原告、被告当庭陈述的事实一致，在此情况下被告应针对原告要求室内楼梯改建的申请进行审查许可，而被告针对上述申请作出许可证的同时却在许可证的附件《建设工程审核书》中核定“取消首层北向增设的门”这已是对原告原有权利的限制与剥夺，超越行政许可审核的范围，因此被告作出的上述许可程序违法。
《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其它组织或个人实施行政许可。根据《广州市城市规划条例》第六条规定：广州市城市规划行政主管部门，负责全市城市规划工作和组织实施本条例。市辖各区、特定管理区的城市规划部门，是市城市规划行政主管部门的派出机构，受市城市规划行政主管部门的委托，依照本条例规定权限负责本辖区内的城市规划工作。第二十八条规定：在城市规划区内进行的建设工程，建设单位或个人必须取得城市规划部门核发的建设工程规划许可证。第三十条第二项规定：建设工程规划许可证，按下列权限核发：（二）本条第（一）项以外的区属30层以下建设工程，城市居民和农村居民住宅建设工程……，市城市规划行政主管部门可以委托区城市规划部门核发……。本案中原告向被告的派出机构广州市城市规划局东山规划分局申请核发《建设工程规划许可证》，根据上述法律、法规的规定，被告有权受理该申请，但被告以其派出机构广州市城市规划局东山城市规划分局名义核发的《建设工程规划许可证》及其附件违反了上述规定，属程序违法，应予撤销。被告应针对原告的申请重新审查许可。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市城市规划局于2004年12月10日以广州市城市规划局东山区规划分局名义作出的穗东规建证[2004]92号《建设工程规划许可证》。
二、被告广州市城市规划局于本判决发生法律效力之日起六十日内针对原告梁钜麟要求室内楼梯改建的申请重新进行审查许可。
本案受理费100元（原告预付），由被告广州市城市规划局负担，被告应于本判决发生法律效力之日起五日内将100元交付原告梁钜麟。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
审判长伍利群
人民陪审员郑则文
人民陪审员甑妙琼
二OO五年七月十一日
书记员梁智伟