采购协议供货实例介绍和分析（下）

　　在协议供货的各种采购模式下，由于事先确定了许许多多的供应商，在采购部门发出订单之前，通常都会对不同的供应商经过资格评审，确定未来采购所需要的各种规格、条款和条件，从而减少或避免经常性费用的支出。不仅保证了供应的安全和稳定，而且减少了交易费用和交易时间，并且与每次分别进行的采购相比，采购部门的采购流程、物力和人力等方面的各种公共资源大大减少了，总的交易费用必然会大幅下降，交易周期和交货时间都会大量缩短。与传统的公开招标或其他采购方式相比，各种模式的协议供货，大部分的竞标活动都是在决标过程的第一阶段进行，到了授标过程的第二阶段可以直接实施，从而有可能节省大量的交易费用和交易时间。在实施政府采购法律制度的许多国家和地区，在保护妇女企业、中小供应商、失业人员、少数民族、落后地区、知识产权、能源与环境等众多政府采购公共政策中，推行协议供货的各种采购模式，能够使社会弱势群体有公平获得政府采购的“蛋糕”，能够为商业利益方面处于不利地位的中小供应商参与政府各种工作提供更多的机会，能够使国家急需培育的某些知识产权或某些民族产业获得迅速发展，能够在一些节能或环保领域推广应用一些具体的优先发展措施。可是，我国的协议供货方式与国外政府采购法律制度所设定的前述采购模式的立法宗旨背道而驰。

　　首先，从适用范围来看，在我们国内，由于没有法律规定，对于协议供货的适用范围，全国各级政府采购部门都没有一个统一的执行标准和要求，而各省市县的实际做法也是参差不齐。例如，《山东省省级政府采购协议供货管理办法》第五条至第七条的规定，实行协议供货的项目，一般为规格或标准相对统一、产品品牌较多且市场货源充足的通用类产品。协议供货项目的范围，由省财政厅在公布年度政府采购目录时予以明确。采购人在财政年度内采购的协议供货类产品，如单项或批量预算金额达到公开招标限额的，或技术性能不能满足单位特殊需求的，不实行协议供货，按规定另行组织采购。又如：《国家税务局系统政府采购协议供货管理办法（试行）》第四条规定，协议供货的适用范围是指在政府集中采购目录、部门集中采购目录范围内，凡规格或标准相对统一、日常采购频繁且市场货源充足的通用类货物，均适用协议供货采购。国税系统协议供货采购项目由总局集中采购中心根据国税系统年度政府采购实施计划，在政府集中采购目录和部门集中采购目录内确定。再如：《河北省省级行政事业单位购置交通工具、办公自动化设备政府采购协议供货管理暂行办法》第二条、第三条的规定，协议供货的产品适用于河北省省级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购交通工具（简称小汽车）和纳入省级集中采购目录以内、采购限额标准以上的办公自动化设备（简称办公设备）。如果存在以下情况，则不属于政府采购协议供货的范围，由采购人按照规定的程序委托省级集中采购机构按照《政府采购法》的规定组织招标：同一产（商）品本次（年度）批量采购金额超过20万元的办公设备；编入部门采购预算但逾期报送部门年度采购计划的小汽车；未与河北省签订政府采购供货协议的汽车制造厂生产的小汽车。

　　从上述例子来看，适用于协议供货的采购项目可以是货物类的产品，也可以是定点采购的服务，但每年适用于协议供货的内容都是不确定的，可能有货物、工程或服务，也可能没有，或者只有其中的一项或二项。而从山东的管理办法中可知，尽管对适用协议供货的项目在其省内有统一的要求，但每年适用的种类、数量、金额等方面的内容都是不确定的，需要根据省财政厅对外发布的采购目录进行明确；其他省市也存在完全类似的规定。从国家税务总局的行政规章来看，倘若在政府集中采购目录、部门集中采购目录范围以外的采购项目，即使规格或标准相对统一、日常采购频繁且市场货源充足的通用类货物，即便使用财政性资金，也不属于协议供货的范围。而从河北的规定来看，对于适用协议供货的采购项目与排除适用的内容似乎比较明确，但总的来看，适用范围还是非常有限的，与例子一和例二中的规定略有不同。许多省市每年所发布的文件，详细排列了适用于协议供货的品目，有些省市之间的采购品目虽然有些类似，但适用的采购金额都会有不同的情况。

　　其次，从使用的采购方法来看，“协议供货”是一种独立的采购工具，不属于我国现行《政府采购法》所规定的法定采购工具之一。这种采购方法虽然有多种采购模式，但都需要借助政府采购法所规定的一种采购工具，比如公开招标或其他采购方式，以之完成采购的第一个阶段。从我国实施协议供货的情况来看，在采购合同授予的第一个阶段，选择的采购方式有公开招标的，如国家税务总局前述的行政规章所规定的内容，四川、福建等省财政部门也有同样的规定；也有规定选择其他采购方式实施授标的第一个阶段，例如齐齐哈尔市、珠海市、江苏省等地的财政部门所规定的协议供货管理办法。不过，总的来看，选择公开招标采购方式执行合同授予第一阶段的情形比较多见，而采用竞争性谈判、单一来源等其他采购方法的，相对而言比较少。笔者认为，如果满足邀请招标、竞争性谈判等其他采购方式的使用条件，实施合同授予第一阶段的采购工作也是可以的，并非只能采取公开招标的采购方法。从国内实施情况来看，几乎都没有考虑到公开招标需要具备的法定条件，采购的金额如果达不到规定的资金阈值，比如只有10万元的采购项目，就开始劳民伤财的公开招标采购，显然是非常不划算。在此情况下，采购部门就应当考虑采用其他的采购方式。

　　国内的实践，不论是否实施协议供货，一些地方的采购部门对5万元的小额采购项目，也进行公开招标采购，这完全背离了设立招标采购制度的初衷。当然，这里面有立法的原因，《政府采购法》、《招标投标法》都没有明确规定公开招标的起点金额，导致实践部门不敢冒然采用其他采购方式。我们从国内许多政府采购协议供货的管理办法中可见一斑，几乎都将公开招标这种采购工具作为推行协议供货的主要方式，恕不知，这种采购方法有时并不能达到政府采购立法宗旨。此外，法律所规定的公开招标，一般都要求采购部门必须拟定采购项目的具体规格、拟获取数量、交货期限或履约期等条件。如果通过公开招标达成采购第一阶段的协议书，而没有法律规定的必需内容和事项，显然会悖于法律的强制性规定。故笔者认为，使用协议供货的采购方法不一定非要考虑公开招标。如果必须选择这种采购工具，那么一定要符合有关公开招标的法律规定。就合同授予的第二个阶段来看，这个采购阶段关系到政府采购合同的最终授予，有关采购方式的使用条件似乎显得更为重要。可是，许多省市的政府采购部门并不太重视第二阶段的采购。尽管有些省市规定了公开采购的竞争方法，例如竞争性谈判。倘若选择此类公开竞争方法也应当具备相应的使用条件，不能完全放任采购人自行采购，不然会规避集中采购的立法用意。此外，在合同授予的第二个采购阶段，有些供应商可能会成功地胜出，成为最终成交供应商，与采购人建立政府合同关系；而有些供应商可能会在竞争中失败，成为落选供应商。不管是那种情况，都涉及到采购信息的公开发布问题。但现实的情况是，我国的协议供货，很少将采购第二阶段的合同授予信息公诸于众，将最终的《落选通知书》发送给失败的供应商。由此而来，一旦遭遇投诉，违法采购的情形就不可避免。

　　第三，从协议供货的期限来看，国外协议供货的期限均有明确规定，也是各国法律所关注的。因为期限过长会带来许多弊病，例如：协议供应商会持续垄断某一方面的采购市场，这样一来，一方面会排除其他合格供应商的进入政府市场的机会，另一方面会隔断许多市场行情信息，妨碍政府采购市场的有效竞争。因为长期没有竞争的货物、工程和服务的采购项目，必然会导致采购价格居高不下，服务水平和产品质量不能适应市场发展。而协议期限过短，又会影响供应商组织货源进行生产、进而提高产品质量和服务能力的积极性。因为如果没有足够时间的保证，入围供应商没有充足的时间进行研发和生产，不能有效地保障供给；而一旦形成企业规模，又将被面临淘汰出局的风险，不利于鼓励供应商参与政府采购市场的竞争。因此，各国法律对协议供货的期限，都会有明确合理的规定。由于我们国内缺乏相应法律进行规范，各地做法也是参差不齐。例如，《浙江省政府采购协议供货制实施办法（试行）》第十七条规定，协议供货有效期一般为6个月。个别项目可根据市场价格波动等情况，适当延长或缩短协议供货有效期。又如：《西安市市级政府采购协议供货和定点采购管理暂行办法》第九条规定，协议供货和定点采购的执行期限，市财政局根据货物、服务项目的特点确定协议供货和定点采购合同的执行期限。原则上，货物类项目合同期限为半年至一年；服务类项目合同期限为一至二年。具体期限依照招标文件明确规定，并按政府采购合同履行。再如：郑州市财政局关于《市直单位2006年度空调政府采购协议供货有关事宜的通知》第二条规定，协议直供有效期自2006年5月10日至2007年5月10日。在此期间，中标供应商将按市直行政事业单位空调政府采购协议供货承诺书的承诺，向市直行政事业单位提供中标产品和服务。

　　在前述所举的各个规定中，例子一中个别项目的时间可以短些也可以延长，一般情况都是六个月。但都没有从货物、工程和服务的不同采购标的和不同项目特点，规定相应的协议供货时间，因而显得过于笼统；而采购的大部分情形，协议供货的六个月都显得短，不论遇个别项目的缩短时间还是延长，主管机关都应当确定一个具体的幅度，比如三个月至一年的时间，在一定的时间范围，赋予采购部门自由裁量权，根据采购性质和规模进行相应的调整。这样一来，一方面采购部门的自由裁量权力会受到一些限制，另一方面又不会影响到特殊项目的采购。在执行具体项目的监督时，也可以有一个评判的标准。相对而言，西安的规定就比较科学，按照服务项目的特点确定协议供货和定点采购合同的执行期限。原则上，货物类项目合同期限为半年至一年；服务类项目合同期限为一至二年。例子三是根据具体设备的采购项目规定协议供货期限，许多省市都是这样规定的，这给人们的感觉财政部门似乎是采购机关，因为对空调设备的采购，事必躬亲，具体约定协议供货的合同时间，似乎有悖于各级财政机关的监督职能。不过，类似情况，全国各省市的财政部门都普遍存在。笔者认为，所规定的做法一方面对于公共管理资源是极大的浪费，另一方面也是没有划清政府采购的执行与监督之间的关系。需要指出的是，各级财政部门不属于政府采购专家，对于采购专业和政府采购市场的熟悉程度，肯定不如各级的政府采购中心。（下）