××省采购各类汽车
案例分析
一、概述
采购项目：汽车（包括轿车、载客车、越野车、载重车及特种车辆）。
采购机关：XX省政府采购中心。
采购数量：153辆。
采购方式：公开招标。
招标机构：XX省政府采购中心。
开标日期：1999年9月8日
投标人数量：14家。
中标人数量：3家。
合同签订方式：由省采购中心与各中标人签订合同。
本案例是由政府采购中心自行招标的采购活动，总的来看，该项采购活动的程序基本上是符合《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》，下同）、《政府采购管理暂行办法》（简称《暂行办法》，下同）、《政府采购招标投标管理暂行办法》（简称《招标投标管理暂行办法》，下同）和《政府采购合同监督暂行办法》（简称《合同监督暂行办法》，下同）等法律、规章的有关要求的；政府采购主管机关也基本上抓住了关键的监管环节；在采购过程中还采取了一些强化内部和外部监督措施。这次采购活动的效果是好的，达到了预期目标。另一方面，本案例材料也反映出该地区的政府采购工作还不够规范，与政府采购的有关规章要求仍有一定的差距，尚待进一步完善。
二、政府采购预算（计划）
《暂行办法》第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算”，相应地地方财政部门负责编制地方采购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而，采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：
（1）询价。通过货比三家确定采购项目的平均价格；
（2）积累经验。向招标机构或曾购买同类物品的用户了解其实际购买价格；
（3）请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。
就本案例而言，该省是否编制了年度采购预算（计划），并无相关材料证明，但却编制了分类季度采购计划，应该说开始了局部突破。这次采购的预算为3332.2万元，最终的合同金额为2917万元，作为缺乏竞争力的汽车采购，资金节约幅度是非常可观的，但也反映了该地区在预算编制方法上还存在缺陷。
三、采购程序
1.政府采购中心自行开展招标工作，是符合《暂行办法》规定的。在此项目中，政府采购中心充当了招标人。
2.招标文件
所编招标文件分为招标书和投标书两个部分。包括了投标人须知、合同条款及格式、汽车需求、技术性能及服务要求以及投标书格式。
点评：招标文件从整体上看内容全面，但政府采购中心自行招标，也应该按照招标文件的标准化使文本编制格式规范统一，向专业招标和国际招标惯例靠拢，从而提高招标文件的成熟性、权威性、合法性。
（1）从文本格式来讲，招标文件习惯上分为五个部分：①投标邀请书：②招标货物技术规范；③投标人须知；④投标文件格式；⑤经济合同条款。
（2）本招标文件中“投标人须知前附表”应作为投标邀请书。其中投标有效期为“开标后五天”的规定欠妥。一般国际货物采购招标规定投标有效期90天以上，国内招标的投标有效期60天以上。投标有效期应保障投标、开标、评标、定标以及签订合同全过程时效要求，是招标、投标体现法律效力的前提条件。投标有效期后，则不能再对投标文件及相关投标条件进行询标、答疑、考察和评定，招标活动宣告结束。因此5天的投标有效期一般无法满足开标、评标、定标和签订合同的时间要求，招标文件要避免这种随意性的规定。
（3）投标人须知中第5条规定对招标文件的澄清截止时间为投标截止5天前。及第6条在投标截止期前均可对招标文件进行修改的提法，不符合《招标投标管理暂行办法》文件要求。按照该文件规定，招标人对招标文件进行澄清与修改，应在投标截止时间15天前，根据惯例，对于投标人提出的问题，可以在投标截止前7天内答复，如果作为对招标文件的修正，应严格执行文件和法规，以体现招标的规范性。《中华人民共和国招标投标法》2000年1月1日实行，对此内容的规定与《招标投标管理暂行办法》一致。如果逾期对招标文件修正，则应相应推迟投标截止时间。
（4）招标文件对于评标的规定以及投标纪律的要求较为完善。采用打分法评标，按照《招标投标管理暂行办法》规定，应将打分的条件、内容和办法加以公开说明。以利于充分体现招标活动的“公开、公平、公正”的原则。
（5）为使招标文件始终突出招标的要求，本招标文件应将“汽车需求一览表”“技术性能及服务要求”作为招标文件的一个独立部分——招标货物技术规格要求。
（6）在投标文件格式中“供货一览表”提法不准确，作为招标项目，规范招标、投标行为的名称，是开展招标工作的前提。如果投标文件中将投标称之为“供货”显然歪曲了招标采购的含义。招标投标是具有法律效力的竞争择优行为，其要约与承诺均有法律约束力。不能与一般采购供货划等号。故应杜绝将“投标”与“供货”混同使用的文字疏忽。在开标一览表和投标报价表中应增设投标货物交货期及交货地点栏目，以使投标真正到位，落实竞争的充分、公平。在开标时一并将投标货物名称、数量、制造厂名称、投标数量、投标报价及交货时间、地点进行公开唱标。
（7）招标文件中中标服务费收取比例缺乏依据。政府采购中心是行政事业单位，如果收费，应按照国家有关行政事业单位收费标准，根据中标金额收取一定比例的中标服务费。这也是衡量政府采购招标工作的规范化标志之一。
3.发布招标公告
X月X日，此项目所发布的“XX省政府采购中心招标公告”登载于《XX晚报》。
点评：
（1）按《招标投标管理暂行办法》的要求，招标公告内容不够完整，还应说明招标投标的的名称、数量、用途及交货时间、投标截止时间、开标时间、地点以及评标办法。
（2）招标公告发布在某市晚报上，不符合《招标投标管理暂行办法》对于公开招标必须首先在《中国财经报》上发布的规定。招标信息只在局部区域公开，容易使政府采购蒙上地方保护主义的色彩。
（3）同样招标文件的发售时间只限于X月X日至X日两天，这种做法不符合惯例。相应地也给招标带来局限性，排斥了外地有实力供应商的投标积极性。如此规定，不能满足招标广泛性与竞争充分性的要求。
4.发售招标文件
23家厂商根据招标公告向省政府采购中心购买了招标文件。在招标文件中规定的投标截止时间前第七天，招标人向投标人发出了“标书修改说明”，随后七家投标人以传真形式确认已收到修改说明。
点评：《招标投标管理暂行办法》规定，自招标文件开始发售到投标截止时间不少于20天，招标人发布招标文件的修正应在投标截止时间15天前，均旨在保证投标竞争的充分和招标质量。在这个项目操作中，以上两点未能满足，以后应予注意。
5.开标、评标、定标
X月X日如期进行了开标。开标大会有监督委员会、评标委员会、公证处成员、投标厂商代表、政府采购中心人员及新闻界人士参加。开标大会上宣读了评标原则及注意事项，由公证处公证员检验投标文件密封情况，并公布检验结果之后，采购中心人员唱出14家投标人的投标总报价及交货时间。在进入评标阶段时评标委员会主任向评委会宣读了政府评委工作纪律、汽车采购评标打分标准。评委会经过打分评审，向项目招标领导小组推荐出需采购的六种汽车的中标优选方案。项目招标领导小组对招标结果加以确认后，向三家投标人发放中标通知书。政府采购中心与中标人签定经济合同并由公证处出具了合同公证书。中标合同总金额2917万元，节资可观。
点评：
（1）开标大会首先由主持人介绍参会人员各方代表，表示省政府采购管理机关、项目有关领导单位及使用部门对项目采购的关注和重视。介绍了招标的前期过程和投标单位名称。宣读了特设的汽车采购招标领导小组成员、开标评标监督委员会成员和评标委员会成员的名单。这种把招标管理运行机制公布于众的做法，利于充分落实公开、公平、公正、择优、信誉的招标原则。为了防止投标人干扰评标工作，在开展有些国内招标项目时，不公布评委会名单，也不披露项目操作和管理的实况。其实只要把招标工作做到实处，按照招标程序、规范依法办事，就经得起市场经济行为和准则的检验。
（2）制定和颁布“评标原则及注意事项”、“政府采购评委工作纪律”“政府采购中心工作纪律”体现了严谨负责的工作作风，是顺利完成招标工作的保障。本次招标制度健全，纪律严明，值得学习和推广。
（3）对投标总报价、交货期、服务承诺、投标人资信实行分项打分，对于汽车采购比较适宜，使评标工作得以顺利、快捷地完成，且评委意见统一。
（4）由项目领导小组对评标结论加以确认，体现了现行有关规定要求的定标程序和制度，是可行的，增强了招标结果的权威性。
（5）由公证处对中标合同予以公证，进一步保证了招标投标的合法性，这种做法可以借鉴。
四、政府采购管理
根据《暂行办法》的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，使政府采购应当遵循的公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购管理机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关和采购机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与《合同法》的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判”。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而是通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：
1.委托采购代理机构。
《招标投标程序暂行办法》第二条规定：“招标人委托政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。”
2.招标通知的发布。
《招标投标暂行办法》第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。”
3.开标。
《招标投标暂行办法》第二十一条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标会。”
4.全部废标。
《招标投标暂行办法》第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。”
5.中标人。
《招标投标暂行办法》第二十五条第五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。”
6.招标投标情况。
《招标投标暂行办法》第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起15天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。……”
7.投标文件保存。
《招标投标暂行办法》第二十五条第十款规定：“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。”
《合同监督暂行办法》对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都做出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同附本报政府采购管理机关备案。”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。”第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查。……”
8.关于投诉。《暂行办法》第七条（十）规定：“处理中央政府采购中的投诉事项；”第四十一条规定：“政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日做出处理。”
需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验。一旦条件成熟，我国很可能也要实行审批制。
按上述有关规定来衡量，该案例既反映了一些值得总结的经验，同时表明在政府采购管理方面还存在一些需要改进之处。
从本案例来看，该地区非常重视对政府采购的监督工作，除成立了招标领导小组以外，在采购过程中还请监察、廉政办参加有关活动。政府采购的目标是多方面的，推进政府采购工作也需多方面的协调配合。反腐倡廉是纪检、监察部门的职责，也是政府采购的目标之一，请这些部门参加政府采购活动，将会有力地推动我国政府采购的开展。
本案例也反映了该地区在政府采购管理方面仍待完善之处。主要有：
1.政府采购主管机关管理“越位”
表现就是政府采购主管机关为招标领导小组成员。领导小组是一个非常设机构，在我国政府采购制度建立之初，这一机构确实在加强监督、协调有关方面的关系方面起到了非常重要的作用。但这一机构的成立并非现行有关政府采购规章的要求，按现行规定，政府采购主管机构及相关采购主体各自的职责是非常明确的，政府采购主管机构对政府采购活动的监督主要是抓主要环节，通过备案制或审核制来掌握采购活动的动态和进程，并通过处理投诉来裁决采购争端，保护供应商的正当权益。至于采购活动的组织、实施以及有关方面关系的协调乃至中标人的确定，均为采购机关的职责。
2.招标公告没有按规定在《中国财经报》发布
政府采购信息在统一媒体上发布，既是国际经验，也是国际组织如世界贸易组织《政府采购协议》的要求，目的是方便供应商公平地获得采购信息。
3.备案文件不全
如本案例中没有发现招标人提交的有关招标投标情况的书面报告，再如合同条款中没有明确中标方与买方签订合同后应在规定时间内将合同附本报政府采购主管机关等。在政府采购管理机关和集中采购机关分设的情况下，有关备案文件必须提交给管理机关，便于管理机关全面掌握采购活动的情况，也为管理机关及时处理有关事务如供应商投诉或拨款审核等提供依据。
4.验收方式欠规范
合同条款中对验收方式做了全面规定，但在实际合同验收时，是实行用户验收方式，而没有实行第三方验货制度。在我国实行政府采购的初始阶段，各项工作均应做到高标准，严要求，即使是标准物品，也应严格把握质量关，这对于保证采购质量，维护政府采购的声誉是有益无害的。
5.拨款方式不合理。在该项采购中，合同条款规定，货款由采购中心支付，这是介于由用户支付货款和由总会计直接支付货款之间的第三种拨款方式，这种拨款方式虽然符合现行行政、事业单位会计管理体系的要求，但不符合国库管理的规定。在国库集中收付制度尚未建立以前，政府采购资金的拨付方式有两种选择。
（1）是在总会计设立政府采购资金专户，货款由财政部门直接支付给供应商；
（2）是在没有设立政府采购资金户的地区，财政部门可按现行拨款方式根据合同金额划拨资金，最后由用户向供应商付款。
此外，在这次采购活动的有关文件中涉及采购争端问题时，没有明确提出供应商可向政府采购主管机关提出行政投诉这一方式。政府采购主管机关对供应商的投诉处理，是对已经或正在发生的某些对当事人不利的行为采取补救措施，以维护政府采购的公正和公平。无论是国际经验还是国际组织的政府采购协议，都明确规定采购争端有多种解决途径，其中，政府采购主管机构有义务受理供应商的投诉，政府采购管理机关处理投诉通常是不收费的。