XX市行政事业单位采购办公用纸
案例分析
一、概述
采购项目：办公用纸。
采购机关：XX市政府采购中心。
采购方式：公开招标。
招标机构：XX机电设备招标中心。
开标日期：1999年8月20日。
联系：XXX
电话：XXX
邮编：XXX
投标人数量：4家。
中标人数量：1家。
合同签订方式：由各用户在规定时间内与各中标人签订合同
鉴于我国政府采购还处于试点阶段，总的来看，该项采购活动的程序基本上是符合《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》，下同）、《政府采购管理暂行办法》（简称《暂行办法》，下同）、《政府采购招标投标管理暂行办法》（简称《招标投标管理暂行办法》，下同）和《政府采购合同监督暂行办法》（简称《合同监督暂行办法》，下同）等法律、规章的有关要求的，采购效果达到了预期目标。该市在采购预算的制订和合同形式的选择上做了有益的尝试，但在政府采购的规范性方面，与政府采购的有关规定仍有一定的差距，尚待进一步完善。
二、政府采购预算（计划）
《暂行办法》第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算”，相应的地方财政部门负责编制地方采购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而，采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：第一，询价。通过货比三家确定采购项目的平均价格；第二，积累经验。向招标机构或曾购买同类物品的用户了解其实际购买价格；第三，请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。
就本案例而言，该市是否编制了年度采购预算（计划），提交的材料没有单独说明，但他们在实施采购活动之前，通过市场调查了解了市场的办公用纸的价格体系及有关供应商的销售价格，为较为准确地单项编制采购预算（制订底价）创造了条件，实际节支效果也是客观的。
三、政府采购程序
1.招标委托
本项目委托专职的招标机构承担招标的组织和实施招标工作。因报评资料中无招标委托书，故不了解招标代理机构选择过程和对双方的责任、权利、义务的规定。
2.编制招标文件
针对XX市行政事业单位办公用纸采购量大，每年支出额达二千多万元，采购品种多、各单位为独立采购主体，采购合同不等、数量不一、品种不同，经过对政府办化用纸现状和需求进行了解，对办公用纸市场进行调查，对办公用纸的品种、规格、质量、技术指标、合格标准进行专家咨询后，招标机构与集中采购机关商定合同方式、条款，编制了招标文件，同时向财政主管部门、用户单位、检验部门、法律机构等方面征求意见，确定了标书内容。
点评：
（1）在招标文件编制过程中，招标机构根据产品市场情况、产品质量要求、检测标准、用户需求特点，征求财政主管部门、用户、质量检测等有关部门意见，并向法律机构咨询，增强了招标文件的可行性。
（2）从招标文件格式和内容上考证，存在以下优劣：1。在投标邀请函中规定，须验明购买标书的供应商资质和身份，这对于纸张等单项物品采购招标是必要的，起到了投标资格预审的作用。2。招标文件第二部分“招标项目要求”，此名称不准确，“项目要求”含义过广，不仅包括采购货物的品名、数量、规格、技术、质量等标的硬性指标要求，不包括商务条款等经济合同条件。而按常规第二部分只需对招标货物的硬指标提出要求即可；再者，将“投标单位要求”放在第二部分，不合乎招标文件文本格式，而将此部分放入招标文件第三部分“投标人须知”中更妥些。办公用纸不是“设备”，因此“设备技术要求”称为“招标货物技术规范或技术质量要求”更恰当。在此部分中，未对采购数量、交货时间提出要求，招标条件不够明确和充分。3。“投标方须知”，内容详实，且给出明确的评标原则、方法以及投标注意事项，完善而可行；招标文件中采购数量含糊，所规定中标服务费收取的数额虽然合理，但其依据不足，作为政府采购招标应体现统一的收费标准，目前配套制度尚需完善。4。“XX市行政事业单位办公用纸购销合同”。本部分名称应为“XX行政事业单位办公用纸招标采购合同主要条款”，因为在招标文件中给出的合同条款，是为了满足招标、投标、定标的需要，不是最终达成的合同。其中出现“本次招标”这样描述性语言，不符合合同术语。在本招标文件中根据用户对纸张质量、数量、规格要求不等的采购特点，明确规定了售后服务条件，用户与供应商权利、义务以及相应的处罚措施，为签订和履行合同避免不必要的纠纷打下基础。故在招标文件中强调服务条款，比较务实，完善了招标采购合同的缔约条件，值得借鉴。
（3）招标公告。在《XX法制报》、国际互联网上发布了招标公告，同时向所了解的一些具备投标实力的公司发出投标邀请。
点评：1。招标公告将办公空调设备和办公用纸招标在同一公告登出，且无项目编号，不够规范；2。其中“拥有相关设备并在XX市县经营、仓储、运输能力的企业均可参加”，“相关设备”用语不当。应将“设备”改称“货物”；3。无开标时间、地点，是招标公告的欠缺内容。
（4）发售招标文件向四家投标商发售了招标文件。前来询问投标的供应商较多，规模较大、实力较强的企业通过互相组合，弥补不足，联合投标，壮大实力，拓展了供应和服务范围，也成为资格预审合格的投标人。
点评：
走好了招标第一步，为改善分散采购、采购成本高、财政部门难以管理的混乱采购局面奠定了集中采购的坚实基础。
（5）组建评标委员会。评标委员会由市集中采购机关、市计量技术都督局及招标机构人员组成。
点评：
能够满足确保采购方利益，维护投标方权益和严格考核投标人及投标货物质量、供应、服务、价格的评标要求。
（6）开标。按招标邀请函规定如期开标。开标仪式有四家投标单位代表、财政局领导、政府采购中心及所属三百余家行政事业单位代表、评标专家及招标机构人员参加。对四家投标单位投标文件中的开标一览表进行现场唱标。
点评：基本符合现行有关规章对招标工作周期及开标程序的规定，但应注意在开标时聘请公证处进行公证。
（7）评标、定标。评标委员会对投标文件逐一认真评审，评审内容包括标书的规范性、产品质量、投术指标、投标报价、配送方案、服务措施、履约能力及商务条款，采取评分法，并对预中标单位进行现场实地考察，评委会一致推荐获得ISO9002质量管理证书、有丰富纸张配送经验、多次投标并中标的一家纸业公司为中标人。
点评：评标过程和方法符合《招标投标管理暂行办法》的规定要求，具有公正性和权威性。
（8）签约。一个月后，XX市财政局发布《关于行政事业单位办公用纸实行定点采购的通知》，并附中标人服务承诺及办公用纸价格表。要求市行政事业单位办公用纸全部定点定价采购，期限一年，并配有投诉监督措施。
四、政府采购管理
根据《暂行办法》的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，使政府应当遵循的公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购的管理机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与《合同法》的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判”。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而不通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：
1.委托采购代理机构
《招标投标程序暂行办法》第二条规定：“招标人委托政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。”
2.招标通告的发布
《招标投标暂行办法》第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。”
3.开标
《招标投标暂行办法》第二十一条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标会。”
4.全部废标
《招标投标暂行办法》第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。”
5.中标人
《招标投标暂行办法》第二十五条第五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。”
6.招标投标情况
《招标投标暂行办法》第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起15天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。……”
7.投标文件保存
《招标投标暂行办法》第二十五条第十款规定“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。”
《合同监督暂行办法》对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都做出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同附本报政府采购管理机关备案。”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。”第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查。……”
关于投诉。《暂行办法》第七条（十）规定：“处理中央政府采购中的投诉事项；”第四十条规定：“政府采购当事人认为自己的佥权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日做出处理。”
需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验，一但条件成熟，我国很可能也要实行审批制。
按上述有关规定来衡量，XX市在行政事业单位办公用纸采购活动中，在政府采购管理方面还存在一些需要改进之处。主要有：
1.内部监督机制不够健全
政府采购中心既是政府采购的管理机关，同时又是一个集中采购机关，具有双重职能。
其执法或开展采购活动的公正性均会引起供应商的怀疑；从对采购过程中有关事务的处理来看，政府采购中心已经意识到了这一问题，因此，在该项采购活动中，政府采购中心把自己的位置摆在组织者的地位上，招标事务委托给了中介组织，合同也由用户与中标人签订，尽力避免将自己推上被告席的情况发生。
目前，政府采购管理与实施双重职能兼于一体的现象较为普遍，这在我国政府采购试点阶段具有一定的合理性，但与我国市场经济发展的要求是相悖的。政府采购中心必须尽快实现向采购主体的转变，以理顺政府采购管理体制，健全内部监督机制。
2.招标活动中存在地区歧视性问题
主要表现在两个方面：一是招标公告没有按规定在《中国财经报》发布；二是招标公告中规定“凡拥有相关设备并在XX市具有经营、仓储、运输能力的企业均可参加。”在投标邀请函中又明确：“欢迎市内有供货能力的合格供应商参加投标。”XX市在开展该项采购活动时，《招标投标管理暂行办法》已经颁布，按规定招标公告应当在《中国财经报》上发布。政府采购信息在统一媒体上发布，既是国际经验，也是国际组织如世界贸易组织《政府采购协议》的要求，目的是方便供应商公平地获得采购信息。虽然该项采购有其特殊性，但对供应商是否便利，应由供应商在了解有关要求后自行决定，而不必由采购机关明确地做出限制规定。
3.备案文件不全
如本安例中没有发现招标人提交的有关招标投标情况的书面报告，再如合同条款中没有明确中标方与买方签订合同后应在规定时间内将合同附本报财政部门等等。在政府采购管理机关和集中采购机关分设的情况下，有关备案文件必须提交给管理机关，便于管理机关全面掌握采购活动的情况，也为管理机关及时处理有关事务如供应商投诉或拔款审核等提供依据。
4.验收方式欠规范
该项采购采取定点签订长期合同的做法在国内还是首创，也是符合国际惯例的。这种方式之所以在国际上流行，主要是节省人力和财力。但在合同验收时，是实行用户验收方式，而没有实行第三方验货制度。虽然XX市在开展采购活动前，对有关供应商的纸张质量做了检测，但在目前假冒伪劣产品充斥市场的情况下，应强化验收措施，至少在合同中要明确保留请第三方验货的权利，这对于保证采购质量，维护政府采购的声誉是有益无害的。在我国实行政府采购的初始阶段，各项工作均应做到高标准、严要求，即使是标准物品，也应严格把握质量关。
5.拔款方式没有突破
在该项采购中，合同条款规定“货款由用户支付。”这种拔款方式虽然符合现行行政、事业单位会计管理体系和国库制度的要求，但弱化了货款直接支付在推动政府采购工作方面的力度。根据《暂行办法》及《合同监督暂行办法》规定“政府采购管理机关依据采购机关提交的有关申请拔款的文件办理政府采购资金的拔款手续。”在国库集中收付制度尚未建立以前，政府采购资金的拔付方式有两种选择：一是在总会计设立政府采购资金专户，货款由财政部门直接支付给供应商；二是在没有设立政府采购资金户的地区，财政部门按现行拔款方式根据合同金额划拔资金，最后由用户向供应商付款。