xx市采购人行步道铺设用方砖
案例分析
一、概述
采购项目：人行步道铺设用方砖。
采购机关：XX市政府采购中心
采购方式：公开招标。
招标机构：XX市政府采购中心
开标日期：1999年5月31日。
投标人数量：12家。
中标人数量：7家。
合同签订方式：采购中心组织用户单位与中标商签订合同。
总的来看，该项政府采购项目效果是好的。城市人行步道铺设用方砖采购对政府采购部门来说是一项比较新的采购项目，随着我国政府采购工作的进步、开展，相信会有更多新的采购项目出现。这个项目是在1999年5月底进行的，当时《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》，下同）、《政府采购管理暂行办法》（简称《暂行办法》，下同）、《政府采购招标投标管理暂行办法》（简称《招标投标管理暂行办法》，下同）和《政府采购合同监督暂行办法》（简称《合同监督行办法》，下同）等法律、规章有的还未制定，有的刚刚出台，因此该项采购活动难免存在一些不规范之处，今后应避免类似情况的出现。
二、政府采购预算（计划）
《暂行办法》第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算”，相应地地方财政部门负责编制地方采购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而，采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：第一，询价。通过货比三家确定采购项目的平均价格；第二，积累经验。向招标机构或曾购买国类物品的用户了解其实际购买价格；第三，请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。
XX市人行步道铺设用方砖的采购资金来源于城市建设资金中拨出的专项资金。考虑该市政府采购制度建立的时间背景，该项目纳入年度采购预算的可能性并不大。但他们在确定此项专项资金时做了一些工作，从招标采购的结果看，预算较为准确，实际节支效果也是客观的。
三、采购程序
（一）招标人
本项目采用了集中采购方式，由XX市政府采购中心作为招标人，承担了组织招标、与供应商签订合同、向供应商直接支付货款、履约验收等全部工作。
点评：
1.该采购中心直接承担采购的全部工作，有利于工作的连贯性。
2.从材料上看不出该采购中心与负责本项目的市城建局之间的职责分工，采购中心似乎承担了过多的职责，作用和定位不够明确。采购中心在总结中也感到“投入到监督合同实施过程中的人力不够，合同实施仍有不尽人意之处”。
（二）编制招标文件
招标文件由采购中心负责编制，该采购中心已有一定的招标经验，技术方面又广泛听取了有关方面的意见，招标文件定稿前又请有关专家进行了审查。
点评：
1.招标文件中的投标人须知内容较详细，针对性较强。
2.技术规格一览表对标的提出了非常明确的技术标准和供货要求，有利于投标人的投标和对产品的验收。
3.履约保证金退还时，按同期银行活期存款利率计付利息，可以减轻中标人负担。
4.招标文件中部分内容值得商榷：
（1）招标文件中缺少“投标邀请”部分。从合同关系分析招标过程，招标文件是招标人对潜在投标人的要约引诱，投标文件是投标人对招标人要约，招标人确定投标人中标是承诺。“投标邀请”是“要约引诱”，缺少这部分，招标文件失去了“要约引诱”的作用。
（2）投标文件有效期仅为3天似乎过短，如果3天内不能签订合同，在法律上，投标人可以废止投标文件中的部分或全部条款。因此，有效期可适当延长，一般货物招标的投标有效期为不少于60天。
（3）合同条款中缺少有关验收的条款，不符合《合同监督暂行办法》的规定。验收应委托第三方进行。
（4）投标报价表缺少分项报价的内容。
（5）中标人负责送货，又不明确具体交货地点，条款不够严谨，也可能影响投标人的投标报价。
（6）招标文件中规定5月31日投标，供货时间为6月1日－9月10日，似有不妥。供货起始时间应为合同签订后的几日。
（三）发布招标公告
本项目在《XX（市）日报》上刊登了招标公告。
点评：
1.本项目为公开招标，应在全国性报刊如《中国财经报》上刊登招标公告。
2.未见招标公告的内容，无法对公告的内容和发出招标文件到投标截止时间的期限等是否规范进行评论。
（四）投标
招标文件规定5月31日投标、开标。
点评：
1.未见“投标登记表”，从评标的表格看，有13家厂商参加投标，可形成较激烈的竞争。
2.从投标单位的名称看，都是本市的厂商，说明这种公开招标有一定的局限性。
3.投标人须知前附表中规定的投标保证金提交时间为5月31日8时40分。这种表述方式不够准确，应改为8时40分前提交。
（五）开标
开标仪式在公证机关、供应商和有关部门的监督下，公开进行。
点评：
1.公开开标仪式符合有关文件规定。
2.未见开标程序和唱标记录，无法对开标的其他情况进行点评。
（六）评标
评标委员会由建委、城建、技术监督、财政和采购中心5个部门的5人组成（其中专家3名）。评标方式为百分制综合评分法。
点评：
1.评委会5位成员中有3位专家（未见名单），符合规定的专家比例，但专家都是各部门的官员似有不妥。
2.评分的因素较全面，7部分的分值分配合理、详细。但不知确定0.95元为底价标准是否合理，且低于底价的报价为何不加分或减分或废标。另外，标底与底价似有本质的不同。
（七）定标
未见评标和定标的资料，无法评述。
（八）通知招标结果、签订合同
共有7家厂商中标。中标通知书中规定先生产2万块砖供工程使用，验收合格后再行确定具体中标数量，采购中心与其签订合同。中标通知书中还规定采购中心向中标厂商收取合同金额1%的招投标管理费。
点评：
（1）针对本标的的特点，先生产2万块砖供工程使用，验收合格后再行确定具体中标数量的做法，有利于保证投标产品与供货产品一致，可以避免给工程造成不必要的损失。实行首批（件）检验的做法值得推广。
（2）未见最终签订的合同，无法评述。
（3）从该采购中心履行的多项职责看，收取的招标管理费似应属商业回扣。收取招投标管理费须在招标文件中载明，便于投标人报价时考虑，而采购中心在中标通知书中才提出收费不妥，也不符合国家有关规定和商业道德。招投标管理费似应属于行政收费，由采购中心收取不知是否经有关部门批准。
四、政府采购管理
根据《暂行办法》的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，使政府采购应当遵循的公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购管理机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关和采购机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与《合同法》的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判”。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而是通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：
1.委托采购代理机构。《招标投标程序暂行办法》第二条规定：“招标人委托政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。”
2.招标通告的发布。《招标投标暂行办法》第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。”
3.开标。《招标投标暂行办法》第二十一条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标会。”
4.全部废标。《招标投标暂行办法》第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。”
5.中标人。《招标投标暂行办法》第二十五条第五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。”
6.招标投标情况。《招标投标暂行办法》第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起15天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。……”
7.投标文件保存。《招标投标暂行办法》第二十五条第十款规定：“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。”
《合同监督暂行办法》对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都作出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同附本报政府采购管理机关备案。”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。”第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查。……”
关于投诉。《暂行办法》第七条（十）规定：“处理中央政府采购中的投诉事项；”第四十一条规定：“政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。”
需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验。一旦条件成熟，我国很可能也要实行审批制。
按上述有关规定来衡量，XX市在人行步道铺设用方砖采购活动中，在政府采购管理方面还存在一些需要改进之处。主要有：
1.案例资料不完整。作为一个完整的案例，这项招标缺少的资料较多，如招标邀请函、采购合同、中标商的投标书、开标和唱标记录，以及评标报告等，从中看不出7家中标商是如何确定的，是否有违反规定的现象等问题。
2.内部监督机制不够健全。跟其他一些省市一样，该市采购中心既是政府采购的管理机关，同时又是一个集中采购机关，具有双重职能。这种既当裁判员又当运动员机构在执法和开展采购活动时很难做到真正的公正，会引起供应商的怀疑。因此，在以后采购活动中，政府采购中心把自己的位置摆正，明确职责，或转变为采购办，行使政府采购管理职能；或进一步明确自己的集中采购机关的职能，搞好采购操作，以避免出现不必要的纠纷。
3.招标信息发布不充分。由于案例中没有招标公告，所以在该项招标活动中是否存在地区歧视的问题我们不得而知。但招标机构――市政府采购中心仅在该市的一家市级日报上发布招标公告而没有在规定的全国性的报刊如《中国财经报》发布，对没有获得该项采购信息的国内其他供应商显然是不公平的。政府采购信息在统一媒体上发布，既是国际经验，也是国际组织如世界贸易组织《政府采购协议》的要求，目的是方便供应商公平地获得采购信息。虽然该市人行步道铺设用方砖采购有其特殊性，但对供应商是否便利，应由供应商在了解有关要求后自行决定，招标机构在发布招标公告时则应遵守有关规定和惯例。
4.备案文件不全，不利于管理部门监督。如本案例中没有招标人提交的有关招标投标情况的书面报告，中标人的情况未向财政部门备案，合同条款中也没有明确采购合同签订后应在规定时间内将合同附本报财政部门等。
5.验收方式未说明。按规定应由第三方进行验收，而不应由合同当事人验收，以保证采购工作的公正性。
6.拨款方式未予说明。在该项采购中，没有说明合同货款是如何支付的。这个项目是在《暂行办法》和《合同监督暂行办法》发布后进行的，按照规定，应由政府采购管理机关依据采购机关提交的有关申请拨款的文件办理政府采购资金的拨款手续。