中国在反洗钱方面的现实与对策#160；

　　我国属于转轨经济国家，目前，我国金融机构反洗钱制度框架包括以下几个层次：

　　第一，法律层次。我国尚无一部专门的反洗钱法，主要是1997年修订的新《刑法》。1990年12月全国七届人大常委会《关于禁毒的决定》对“掩饰、隐瞒出售毒品获得财物的非法性质和来源的”构成犯罪的内容已被新《刑法》第191条洗钱罪吸收。

　　第二，行政法规层次。主要有国务院《现金管理暂行条例》和《个人存款账户实名制规定》。

　　第三，规章层次。主要涉及中国人民银行和国家外汇管理局制定的《银行账户管理办法》、《境内外账户管理规定》、《境外外汇账户管理规定》、《大额现金支付登记备案规定》、《关于携带外汇进出境管理的规定》以及反洗钱的“一规两法”。尤其是“一规两法”借鉴了国际反洗钱制度有关经验。1）确立了金融机构反洗钱工作的三项原则，即：合法审慎原则，保密原则，与司法机关、行政执法机关全面合作原则。2）建立金融机构反洗钱的四项主要制度，即：“了解客户”制度，大额交易报告制度，可疑交易报告制度，保存记录制度。3）规定了人民银行和国家外汇管理局的职责。4）规定了金融机构应当承担的反洗钱义务以及应承担的责任。第四，金融机构内部反洗钱制度。人民银行反洗钱“一规两法”颁布前，只有个别商业银行如中国银行制定了境外机构反洗钱指引。“一规两法”颁布后，各家银行正在制定内部反洗钱操作规程。

　　反洗钱是一个系统工程，从国际经验来看，无论是发达国家还是转轨国家，反洗钱工作较成功的国家大都具备了以下几个特点：一是有较完备的反洗钱立法，二是以金融机构为反洗钱的主要战场，设立专门的反洗钱机构，并以此为中心，建立了联合其他各相关部门的多部门反洗钱网络，三是积极、有效的与国际反洗钱组织或机构合作。而我国金融系统的反洗钱活动才刚刚起步，打击洗钱活动的金融监管系统薄弱，与国外成熟的反洗钱金融监管水平尚有一定的差距：

　　第一，从制度层面上看：1）我国迄今为止尙无一部专门针对洗钱的统一《反洗钱法》或《反洗钱条例》。《商业银行法》、《信托法》、《证券法》、《保险法》作为规范有关金融机构经营行为的主体法律，却没有洗钱的概念和金融机构预防洗钱的任何条款，不能不说是一个重大立法缺陷。即便是已颁布的《现金管理暂行条例》和《个人存款实名制规定》，其一些规定只是与预防洗钱有关联或有影响，而不是专门针对或直接针对预防洗钱而设定的。2003年1月人民银行发布的反洗钱“一规两法”，性质上属于行政规章，还不属于法律、法规范畴，层次较低、效力不高。这样导致我国反洗钱法律、法规缺位，与规章之间缺乏衔接。另外，我国1997年新《刑法》191条将洗钱罪的上游犯罪限制在毒品走私、黑社会、走私和恐怖活动等四种，已不适应惩治当前洗钱犯罪的需要，也不符合国际反洗钱刑事法律要求，应扩大上游犯罪的范围。人民银行反洗钱“一规两法”规定金融机构对客户大额转账、现金支付交易和可疑支付交易要及时报告给人民银行或国家外汇管理局，并规定金融机构和接受报告的机关不得向金融机构客户或他人泄漏，在我国刑法层面上还没有得到反映。2）人民银行反洗钱“一规两法”仍存在不足。一是适用范围不一，没有涵盖整个金融机构。从“一规两法”的逻辑关系看，《金融机构反洗钱规定》是《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑支付交易报告管理办法》的纲，后者是前者的细化。然而从适用范围来看，《金融机构反洗钱规定》只适用于中国人民银行批准设立的金融机构，并没有包括保险和证券、基金管理公司。《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》适用却只包括政策性银行、商业银行、城乡信用合作社及其联合社和邮政储汇机构。而《金融机构大额和可疑支付交易报告管理办法》则适用于我国境外经营外汇业务的所有金融机构。这说明我国金融监管机构缺乏全局性的反洗钱制度统筹安排，没有形成银行、保险和证券机构反洗钱的“三套马车”，金融机构反洗钱造成银行业包打天下的局面。二是“了解客户”制度超出金融机构实际识别能力。“了解客户”是金融机构预防洗钱行为的基础工作，金融机构对存款人申请开立银行结算账户时提交的开户资料应审查其真实性，对客户身份证件等开户资料真伪要作出审查。但由于技术原因，目前银行业一般认为，只要做到审查形式真实就可以，容易给洗钱分子开绿灯。三是金融机构执行大额、可疑交易报告制度缺乏法律基础，与我国《商业银行法》确定的金融机构为客户保密原则相冲突。四是实施成本较高，金融机构反洗钱激励机制尙需研究。

　　第二，从机构层面上，我国尚未建立与金融机构反洗钱制度相衔接的社会反洗钱系统，缺乏强有力的反洗钱组织。虽然目前中国人民银行成立了支付交易检测处和反洗钱工作处，但构建反洗钱体系是一个需要多个部门合作的庞大的社会工程。既有央行、财政、税务、工商、海关、外汇管理、外交等多家行政部门，也有公安、法院、检察院等司法部门。目前没有一个明确的反洗钱工作的主管部门，各相关部门之间缺乏有效的配合机制。反洗钱没有与金融改革同步进行的思路，导致洗钱在金融机构体制外利用地下钱庄活动大量发生。地下钱庄的存在有多种原因，但最根本的原因是中小企业、民营企业融资难，没有根本上从金融改革上解决，同时大量的民间资本没有适合的金融投资市场，地下钱庄乘机产生，以迎合这种合法金融体系满足不了的强大市场需求。

　　第三，我国目前尚未加入任何反洗钱国际性和区域性组织，这不仅与我国的大国地位不相称，使我国在反洗钱领域处于被动地位，也不利于我国与他国合作打击跨国洗钱。

　　因此，构建我国反洗钱的金融监管系统也应该从多个层面入手：第一，以单行的反洗钱法为核心，构建多层次的、全面的反洗钱法律体系，是我国打击洗钱活动的法律基础和保障，也是金融监管部门反洗钱监管的法律依据。建立完善的金融监管的法律体系应该包括三个层次：1）法律层面上，制定我国《反洗钱法》。根据国际经验，许多国家制定了专门的反洗钱法规。进一步明确反洗钱的定义和范围，扩大新《刑法》中上游犯罪的范围，规定洗钱罪的量刑。2）由国务院根据法律颁布有关反洗钱的行政法规，覆盖银行、信托、投资、保险、证券等不同金融领域以及财政部门、司法部门、税务部门、海关等其它机构。3）建立各部门内部反洗钱的具体操作规则，尤其是目前存在反洗钱监管法律漏洞的证券业和保险业。第二，建立涵盖金融、司法、海关等多个部门的反洗钱的监管组织体系。在我国目前金融业分业经营、分业监管的模式下，为了提高反洗钱工作的效率，取得显著的成效，可以建立一个混业模式下的反洗钱金融监管机构，即由银监会、保监会和证监会共同组成反洗钱金融监管小组，在反洗钱金融监管小组的基础上，为了加强与国内相关机构的合作，建立在联席会议制下的常设机构——联席会议小组。针对洗钱活动的国际化特点建立“反洗钱外联部”，加强与国际反洗钱组织的合作，争取在反洗钱领域占据主动地位。（