安全生产的深层次问题及对策

　　按：本文在调查研究的基础上，对有关安全生产问题进行了深入思考，从安全与经济利益的关系、从业人员安全意识、经济增长方式、安全基础、应急救援、社会舆论、技术支撑、市场监管、法制建设、监督管理等十个方面，集中分析、概括了安全生产长期以来存在的突出矛盾和问题，从理论与实践的结合上，借鉴国内外和工作实践中探索的经验做法，提出了进一步加强安全生产工作的七个方面的对策和建议。

　　主题词：利益驱动安全保障监督管理

　　当前，安全生产深层次问题表现在安全生产领域的内部因素、外部的客观环境、历史沉淀的痼疾和形势发展变化等多个方面。

　　第一，非正常利益驱动。一些生产经营单位的业主为节省安全技术培训、安全设施、劳动防护用品的开支，追逐利润最大化而压缩安全成本。务工人员由于受家景贫寒和谋生技能单一所困，在就业人员与就业岗位“僧多粥少”的情况下，被动进入明显威胁生命安全的危险作业场所。特别是农村剩余劳动力的大量转移，使不具备基本安全生产条件的企业拥有丰富的廉价劳动动力。据有关资料表明，全国现有80%的中小型非公有制企业未签订劳动合同，有的却签订了“生死合同”。一些企业由于私招乱雇，人员管理混乱，发生事故后连人数都搞不清。

　　第二，安全意识薄弱。一些从业人员既是安全生产的违法者，又是生产事故的受害者。2004年重庆石柱县“9.25”翻车死亡50人事故中有学生（33人）、农民、电信职工、工商所副所长、小学教导主任等社会各阶层人员，在车辆严重超载和经过的漫水桥洪水陡涨的情况下，竟无人阻驶。教育培训机制不健全。目前，我国城镇化率已达40%，已有1.3亿农村劳动力转移，还有1亿农民等待转移，这是社会进步的表现。但这些农民工多数从事于苦、脏、累、险的矿山、建筑施工等劳动密集型高危行业，安全技术培训没跟上，一些企业甚至没进行任何培训就督促他们上岗。

　　第三，经济快速发展与安全保障能力滞后的矛盾突出。经济社会的快速发展对安全生产形成较大压力。由于电煤需求大，有的地方常常对超能力生产、违法违规生产企业的处罚大打折扣。机动车辆的快速增长与公路的发展不协调，农村居民出行和农副产品交易必须依靠道路运输，但很大比重的农村公路达不到通行标准，摩托车等非法运营查处难度大。在经济增长上，不少地方还是靠拼设备、增加劳动强度、粗放经营来支撑。

　　第四，安全生产基础脆弱。据了解，我国煤炭产量中有三分之一是在没有安全保障能力的情况下生产出来的。全国仅国有重点煤矿安全欠账就高达500多亿元，有三分之一的设备要淘汰。重庆南桐、天府等国有重点煤矿至今还在使用50年代前苏联生产的风机和绞车等关键装备。一些几十年前，建在郊区的化工企业，随着城市的扩张，很多已处于人口稠密的城区。加上这些国有企业历史包袱重，生存难以为继，安全投入和安全设施捉襟见肘。重庆天原化工总厂2004年“4.16”氯气泄漏爆炸事故，迫使疏散了15万人。许多危险路段没有安装防撞护栏等安全设施，不具备基本的客运安全保障条件，车辆一旦翻入悬崖，必致车毁人亡。2004年重庆发生的4起特大交通事故，有3起发生在没有防护栏等安全设施的县乡道路上。

　　第五，突发事故应对能力不足。2003年，发生在重庆开县的“12.23”井喷事故，由于应急救援措施没有及时跟上，致使附近243名村民死亡。2005年中石油吉化公司双苯厂发生“11.13”爆炸事故，应急响应迟缓，造成了严重的生态污染。重庆前几年发生的多次特别重大沉船事故，一个重要原因，就是群众严重缺乏自救知识和能力，船上的救生衣形同摆设，无一人穿戴。

　　第六，缺乏改善安全条件的社会舆论支持。受计划经济体制的影响，煤矿长期承担着应由全社会共同支出的资源开采成本，致使在市场竞争中处于绝对劣势，仅职工收入就可见一斑。如，2002年重庆国有重点煤矿职工年收入是8000元，而火电厂则是8万元。近几年重庆国有重点煤矿井下一线矿工的收入，受电煤价格的限制和安全补欠投入的影响，几乎没有增加，月收入只有1500元左右。矿工这一高风险职业不仅没有高回报，而且低于市场平均水平。近两年，煤炭价格有所恢复性增长，给改善煤矿安全基础条件带来一线希望。但社会舆论却利用少数个体煤矿老板的过度消费现象，对长期处于弱势的煤矿冠以“暴利”加以谴责。目前，一些煤矿的所谓“暴利”是建立在矿工低收入、安全投入不足、违法违规生产“带血煤炭”基础上的一个短暂现象。如果煤矿的生产成本、职工收入和安全成本达到现行市场可比标准和煤矿安全法律法规标准，煤矿将处于亏损或微利状态。

　　第七，安全生产技术支撑不力。安全科技人员严重不足。安全工程还未正式成为国家一级学科，目前仅有十几所大学开设安全工程专业。企业现有安全管理人员大多是半路出家；由于煤炭行业长期不景气，煤炭院校纷纷转向，原本不多的毕业生也不愿去煤矿，原有技术人员也大量流失。重庆南桐矿务局这样一个国有重点煤矿因地质技术人员流失，连煤炭储量报表都不能按期完成。而大部分乡镇煤矿，几乎没有真正意义的安全技术人才，靠一些未经专门训练的“掌窑师”指挥生产。2003年重庆沙坪坝燕湾煤矿“8.7”特大透水事故，就是“掌窑师”凭经验指挥，挖穿积水老窑所致。

　　科技支撑是安全生产的基础和保障，必须有所超前。发达国家都建立了成熟的安全生产技术支撑体系，美国政府2002年拔给国家职业安全健康研究院、事故伤害预防与控制中心两家机构的经费就达4.1亿美元。英国有40多家从事安全生产科研的院所和大专院校。我国安全生产技术支撑体系建设起步晚，安全生产评价、检测检验、咨询、培训、认证等中介组织不健全，安全生产技术理论研究滞后于实践、科技整体水平不高且力量分散、科技投入不足等问题普遍存在。特别是省级以下安全生产技术支撑乏力，在有的地区、有的方面几乎处于空白。

　　第八，市场经营秩序不规范。现行客运市场竞争无序。个体客车通过挂靠运输公司进入客运市场，经营业主压价抢客，超载、超速的“多拉快跑”现象普遍。农村客运市场运力与运量之间的矛盾突出。据重庆部分区县调查表明，平时运量只有运力的三分之一，农民赶集、学生放假时，运量是运力的2.3倍。2004年重庆石柱县“9.25”翻车事故，发生在学生放假期间，出事的9座客车装了53人。假冒、伪劣产品充斥市场，危害安全与健康。黑龙江七台河“11.27”煤尘爆炸事故发生后，据生还人员介绍，井下的自救器打不开、不供氧。目前，全国各地均没有专营劳保市场，劳保产品经营分散，不利企业采购，也给假冒伪劣产品以可乘之机。由于职业危害是隐性、渐进的“软杀手”，没有伤亡事故明显、直接，因此重视程度不够，监管不严。

　　第九，法制建设不完善。一些安全技术标准还存在不完善和需要修正的方面。例如，2004年重庆天原化工总厂“4.16”氯气泄漏爆炸事故，一个重要的技术原因就是工艺落后，导致氯气泄漏后与冷却系统盐水铵混合，生成极不稳定并极易爆炸的三氯化氮，而此方面的相应安全规程没有明确的禁止规定。再如，2005年重庆黔江“4.19”桥梁翻车事故，反映出相关技术标准规定的桥梁路缘石高度不够，不具有效的防护功能，易造成车辆出道后翻入桥下。市场准入的安全门槛低，相关规定不具体。如，一些地方的小煤矿无能力按法律法规标准达到与生产规模相一致的基本安全条件，同时又缺乏相应的规定。同时，一些实践证明行之有效的措施，如对发生重特大事故煤矿收回采矿权的安全淘汰机制、对高危行业强制推行责任保险、对道路危险路段安装防撞护栏的“生命工程”和开设学生专车、提高安全风险识别和风险管理的科技含量、在危险化学品行业推行HAN阻隔防爆和BF系列无火花快速堵漏等先进实用技术等尚未纳入法规层次予以推行。

　　第十，安全监管有待加强。由于政府职能调整，在安全生产方面，普遍存在行业管理弱化，安全监管责任难以落到实处，一些地方好的安全管理传统丢失。基层监管薄弱。据统计，重庆70%以上的事故发生在县乡这一层面，80%以上的煤矿事故发生在小煤矿。一些地方县乡安监机构不健全，监管力量普遍不足。特别是由于乡镇这一级没有执法权，但又承担安全监管责任，责权不统一，一线监管责任难以到位。安全生产管理涉及的部门众多，条块机构重叠，职能交叉。目前，职责不明、多头管理、政出多门、力量分散的现状，仅靠联合执法难以改变。另外，由于行业和地域差异大，安全生产控制指标体系和考核体系不健全。众多重特大事故的发生，表明一些地方和企业的责任制得不到认真贯彻落实，使政策法令“空转”。另外，一些地方官员在煤矿、运输、建筑领域参股办矿、经营、收受贿赂等问题对安全生产造成严重影响。

　　针对上述问题，结合重庆近两年来的工作实践，提出以下对策：

　　一、把保证安全生产作为企业获利的前提条件。采用行政、经济和法律手段，建立安全生产的基本前提约束机制。借鉴国际贸易对不具备劳动保护条件下生产出的产品，加收惩罚性关税的作法，制定相应处罚规则，使违规企业付出更高的代价，强制引导企业业主在保证安全的前提下获利。按《劳动法》规定，由劳动社保部门对煤矿及其他高危小企业强制实行用工登记，签订合法的劳动用工合同，禁止私招乱雇，防止人员无序流动。同时，在用工中严把特种行业人员素质审查关，在劳动合同中明确双方安全权利及义务。

　　二、营造浓厚的安全文化氛围。强化宣传教育。建立安监部门、行业部门、新闻媒体、文化单位安全宣传教育体系，扶持、引导和发展安全文化产业，鼓励和支持编制出版安全科普读物和音像制品，把普及安全知识纳入大、中、小学校教育大纲，开设安全课程。面向全社会开展多层次、形式多样的宣传教育活动，促进安全宣传进企业、进机关、进学校、进社区、进农户。强化农民工培训。国家应进行专项研究，制定中长期规划，完善农民工安全技术培训机制，建立强制培训制度。

　　大力宣传和坚持安全发展指导原则，把安全生产摆在更加突出的位置，牢固树立安全发展的观念，一切服从和服务于安全。特别是煤矿和矿工为经济发展做出了重大贡献，现已不堪重负。保煤炭供应、保能源安全，首先要保证矿工生命安全。按照《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，做好各地的安全发展规划，制定安全发展的政策措施及重大保障工程项目。

　　三、夯实安全保障的硬件基础。制定提升安全保障能力政策措施。扶持国有重点煤矿治理重大事故隐患，帮助城区化工企业“关停、治理、搬迁、转产、限产”等措施的落实，支持县乡重点道路危险路段的整治，切实提高防范重特大事故的抗灾能力。切实加大安全生产投入。国家应制定财政、金融、税收等有利于安全生产的经济政策，完善安全生产投入机制，拓宽投入渠道，形成以企业投入为主、政府投入引导、金融和保险参与的多元化投融资体系，引导社会资金投入安全生产。

　　各级政府应对安全生产实行“两张票”制度，即安全事故“否决票”和安全投入“优先票”。对安全生产投入实行优先倾斜政策，每年从财政预算中安排一定资金，增加保险防损防灾投入，建立各级政府安全生产基金。同时，尽快完善企业安全费用提取制度。目前，重庆等地开展的安全生产与保险业良性互动试点，在实施工伤保险的同时，大力推进责任保险，不仅能更有效化解事故风险，而且可加大安全生产投入。国外保险业防损防灾投入占保费收入15%左右。2005年，我国商业保险保费近5000亿元，工伤社会保险保费近2500亿元，合计7500亿元，若按5—10%防损防灾费用提取投入，每年将有375亿元—750亿元资金用于安全生产。

　　尽快建立国家、区域、省、市、县等安全生产应急救援指挥中心，逐步形成覆盖全国、组织有序、反应灵敏、运转高效的安全生产应急救援体系。同时加快有关行业或领域应急救援体系建设，整合现有资源，提升专业救援队伍应急救援能力。

　　四、坚持科技兴安。加强安全科技研究和应用。将矿山、化工和重大危险源、重大事故调查分析等方面的重大安全科技研究纳入国家科技规划内容，尽快取得突破性进展。制定政策措施，开展科技示范，及时推广成熟、先进、适用的安全技术。建立强有力的技术支撑体系。出台相关政策措施，在“十一五”期间，应完成国家和省级层面及有条件市县的安全生产技术支撑体系建设。尽快完善各级安全培训基地网络建设。争取政府支持，采用联合其他科研、教学机构方式，组建安全工程学院，立足工程技术，突出安全工程，集学历教育、短期培训、科研开发和中介服务为一体，加大安全生产高层次专业人才培养和储备。省级安监部门依托和联合现有检测检验资源，组建综合的安全生产检测检验机构，为安全生产提供有力支撑和保障。

　　五、完善市场安全运作体制机制。推行“经营公司化，调度科学化”的管理模式，参照国外通行作法，逐步取缔客车单车挂靠经营，组建区域性客运大型企业。加大农村客运市场整治力度，优化运力结构，确保运力有效调配，采取开设“赶集”班车、学生专车和学校错时放假等具体而有效的措施，妥善解决农村客运高峰和学校放假期间运力和运量的矛盾。按照“政府部门引导，市场规则运作；大型企业牵头，产销单位参与；保证产品质量，打击假冒伪劣；提供优质服务，集中监督管理；维护行业利益，促进健康发展”的思路，每个省市应探索建立安全标志产品和劳动保护用品专营市场，从规范市场角度入手，确保安全装备质量。同时，探索建立不合格安全产品强制召回制度。

　　六、提升法制保障能力。完善安全技术标准和规定。及时修订不能有效保证安全的相关安全技术标准；规范和提高市场准入安全门槛，制定高危行业和高风险领域企业规模的准入标准，鼓励通过股份制方式进行联合、兼并，组大做强高危企业，增强抗风险能力。完善安全生产法律体系。将企业资质安全淘汰机制、加大事故处罚力度、安全生产与保险业良性互动、道路“生命工程”和学生专车、建设项目安全“三同时”审查、拓展安全评价范围、实施HAN阻隔防爆等先进实用技术，以及加大企业和政府安全投入的具体规定及标准、加大企业主体责任的具体规定等，及时上升为规章、法规甚至法律的规定。针对一些企业老板为了自身私利，强制职工在十分危险场所冒险作业导致事故的行为，参照国外的相关法律规定，探索严厉惩罚的刑事处罚规定，以震慑极为恶劣的安全生产违法行为。

　　七、强化监管能力。强化行业安全管理责任。按照“安全第一，预防为主，综合治理”的方针和“谁主管、谁负责”原则，建立“分级负责，属地管理”和“一岗双责”的安全生产责任制和政府部门行政首长问责制，加大事故处罚力度，严厉追究安全生产不作为的责任；建立严格的惩戒机制，形成制度化、常态化，严厉打击安全生产领域的腐败行为。进一步强化公安、交通、煤炭、建设、质监、旅游、国土、水利、农机、林业、电力、军工、国资、经贸、商贸、教育等负有专项安全生产管理职责部门的安全管理责任，构建综合治理的齐抓共管格局。

　　加强基层安全监管。完善县乡安全监管体系，组建省、市、县级安全生产监察执法机构；赋予乡镇安监机构执法权，加强一线安全监管执法力度；推行基层社区、村社安全生产工作划片包干的“网络化”管理，构建横向到边，纵向到底的安全监管体系。完善企业安全生产保障机制，落实企业安全生产责任制度、安全生产许可证制度、安全投入及安全费用提取制度、安全“三同时”制度、安全管理人员和特种作业人员持证上岗制度、安全生产台账及生产环节和各岗位安全质量制度、职业安全健康管理体系及劳动防护用品使用制度、风险识别及安全评价评估制度、风险保证金及工伤社会保险、责任保险制度和从业资质安全淘汰机制等保障措施。

　　在明确各级安监部门履行综合监督、组织协调、依法查处职责的前提下，理顺煤矿安全监管体制。建立量化、严格的科学考评体系，促进各项工作落到实处。组织相应课题研究，尽快制定安全生产控制指标体系及考核制度。