中国电力行业的改革与发展

　　一、对中国电力行业市场结构的实证分析

　　1.市场集中度

　　据统计，1998年全国最大的四家电力公司在销售收入、利税总额、固定资产净值等方面占国内市场的33%以上，最大的八家电力公司的相应指标超过50%。这说明中国电力资源在全国的分布仍是比较集中的，与电力改革前相比，市场集中程度有很大下降，但这并不能说明中国电力行业垄断程度下降了。电力行业经营有很大的特殊性，电力是一种特殊的产品，必须通过电网设施才能供应和销售，目前中国有六大区网和六个独立省网，各电网之间具有相对独立性，而几大电力集团公司的经营范围又基本与各电网覆盖范围相重合，如最大的四家华东、华北、东北、华中电力集团公司就分别经营华东、华北、东北、华中电网内的全部电力输送、销售和大部分电力生产业务。因此，各网省电力集团公司之间目前并不存在竞争，以上市场集中度指标仅反映了电力资源在全国的分布情况和集中程度。事实上，目前，各网省电力集团公司仍是集全部电力输送、供应及相当一部分电力生产于一体的地区垄断性企业。

　　2、进入壁垒

　　电力行业是资本密集型的公用事业，其进入壁垒主要表现为必要资本量限制和政府的进入管制上。1985年以前，政府对电力企业进入进行严格管制，不允许地方及其他非中央资金进入电力行业，从而导致电力建设资金不足，中国电力行业长期缺电的局面。1985年后，多家办电体制基本形成，1988年国家批准在全国范围内对企业用电每千瓦征收2分钱，作为地方电力建设资金，极大地调动了各方面的积极性。1985年，全国独立核算电力工业企业10504家，1996年增至12644家，增长20.37%，其中国有电力工业企业由1985年的3327家增至1996年的4781家，增长43.7%，1997、1998年，由于受东南亚金融危机的影响，中国经济疲软，导致大量工业企业开工不足，电力需求减少，从而使电力供给受到抑制，电力供求基本平衡并出现剩余，国家决定近几年内不再审批大型电力建设项目，电力投资进入受到限制，从而出现企业数目的减少。

　　对于电力输送和供应环节，由于这些业务活动对网络线路设施依赖性很强，规模经济显著，具有明显的自然垄断特征，目前仍进行严格的进入管制，实行供电营业许可和营业执照制度。对于发电环节，采取项目审批制度，大中型电力建设项目由国家计委审批，小型电力建设项目可由省计委审批。对于可行的电力建设项目，各方资金都可进入，不受严格限制。

　　3.规模经济性

　　电力行业是传统的自然垄断行业，其自然垄断性主要表现在网络设施的规模经济性，即电力行业的输变电环节具有明显的规模经济性。在发电环节，据有关学者测算，中国发电企业规模达到年发电量260亿千瓦时，达到最佳经济规模，在150亿千瓦时，平均成本曲线开始变得平坦，接近最佳经济规模水平。而我们在实际调查发现，电厂规模经济不太明显，而机组具有明显的规模经济性，同样容量规模的发电厂，大机组电厂的平均生产成本远低于小机组电厂的平均生产成本。这主要是因为大机组在技术经济指标方面具有明显优势。

　　4.退出壁垒

　　电力工业是资本密集型产业，投资一旦转变成电力资产，就具有很强的专用性，很难转作其他非电力用途，资产退出难。另外，电力行业是公益事业，其退出可能影响到用电安全和社会稳定。但随着中国资本市场的发展和电力工业企业公司制的改造，不同产权主体之间通过资本市场，在不转变资产用途的前提下，实现资产的优化重组，重构电力市场结构，电力行业企业退出壁垒会不断减弱。

　　从上面的分析可以看出，中国电力行业经过十几年的改革，投资主体和筹资途径发生了很大变化，但市场结构仍表现为高度的垄断性。

　　二、中国电力行业企业行为和经济绩效的实证分析

　　1.中国电力行业企业行为特征分析

　　（1）省网电力公司的直属电厂：它们基本都是由国家财政拨款建设的老电厂，是电网公司的内部核算单位，直接受电网公司的行政管理，包括人员、财务、技术改造及设备更新，采取收支两条线的计划管理模式。发电厂的经营目标主要是完成电网公司的发电任务，特别是日常运行的安全目标，技术创新及投资主要由电网公司进行。电网内部各电厂发电成本差异很大，但在电网公？大家庭\“内，通过各发电企业成本的交叉补贴，各电厂并无\”吃不上饭\“的担忧。这种网省电力公司内部的\”大锅饭\“，必然会抑制效率较高电厂的积极性，产生\”棘轮效应\“。网省电力公司的地区垄断性地位使这种内部机制得以维持，从而使企业生产效率低下，职工积极性不高，电厂内部缺乏活力。

　　（2）独立发电企业。它包括国家拨款建立的独立发电厂以及建立的合资电厂及地方小火电、小水电等。它们所生产的电力卖给电网公司，再由电网公司销售给最终用户。由于在独立电厂建立之初，获得审批时，一般与买电（电网）公司达成了购销电力的协议合同，上网电价一般采取还本付息电价，即按该电厂的定额发电单位成本，加发电单位还贷利润、减去发电单位折旧及还贷额，加发电单位投资回报及企业留利，再加发电单位流转税和所得税核定电价，一厂（甚至一机组）一价，一年一核定。由于我国一般采取\”先建厂，后定价\“，从而使电力工程造价缺乏约束，造成工程造价飞涨，使不同发电企业电价差别很大，目前最高上网电价竟是最低上网电价的4倍多。由于独立发电企业的单位利润已经确定，企业规模（发电量）越大，其利润总额也会越多，企业有争取多发电的动力，但没有降低发电成本、加快技术创新的动力。独立电厂多为新建电厂，其机组建设技术水平比较高，技术经济特征较好，但由于折旧期限过短，使发电成本很高。另外，有外资参与的电力项目上网电价高于其他类型电厂，主要是因为我国为吸引外资投资电力，给予外商较高的投资回报所致。

　　电网公司是国家电力公司的全资子公司，经营其所属的国有电力资产，负有国有资产保值增值的责任。电网公司是集其经营区域的全部输电及大部分发电和供电业务于一身的一体化企业，是国有电力公司的控股公司，受到国家电力公司的控制和有关经济综合部门的行政管理。由于电网公司是相对独立的法人，所以在其经营上有追求利润最大化和企业长期发展的目标，但由于其地区垄断性，内部生产效率及社会分配效率仍不够理想。

　　2.中国电力行业经济绩效分析

　　（1）中国电力行业技术经济指标分析。我国电力行业供电煤耗和发电煤耗逐年降低，1996年比1985年分别降低了21克标准煤，表明我国发电机组技术经济水平有所提高。但机组结构很不合理，技术经济性能较差的小机组发展过快过猛。据统计？八五\”时期我国火电新增发电容量6109.3万千瓦，其中20万千瓦以下的火电机组新增发电容量3616.1万千瓦，占火电新增容量的59.2%。由于电力结构不合理，我国火电机组供电煤耗比工业发达国家平均高出90克左右，每年要多消耗标准煤达1亿吨，小火电机组除尘效率比大机组低15%以上，每年多向大气排放灰尘700万吨以上。厂用电率及线路损失率两项指标有上升趋势，表明我国电力损失水平逐年升高，线路建设与管理有待于提高。

　　（2）中国电力行业经济效益指标分析。我国电力行业工业增加值率有逐年上升趋势，但资金利税率、销售利润率、产值利税率、成本费用利润率及流动资产周转率等经济指标都有下降趋势，说明我国电力行业的效益水平不是提高了，而是下降了。劳动生产率有待提高。

　　三、中国电力行业：竞争与管制的选择

　　目前，中国的电力行业仍是垄断性很强的行业，内部机制还没有完全实现由计划机制到市场机制的转变，高利润的背后是以高成本、低效率为代价的。究其原因在于：

　　1.管制机构不中立、政企还没有完全分开

　　政企分开是建立现代企业制度的基本要求，是电力企业实现公司制改组、商业化运营、法制化管理的必要条件，也是保证建立公平、公正、公开的电力市场的基本要求。1996年，组建国家电力公司并明确各区域集团公司为其子公司。1998年，国务院进行机构改革，撤消了电力工业部，并将其行政管理职能移交国家经贸委，国家电力公司只行使企业职能。中国电力行业初步实现了政企分离，但省级以下的电力部门仍是一种高度集中的管制体制。目前，在我国大部分省区，电力局（主要行使电力行政管理和行业管理职能）、电力集团公司（主要经营中央属发、供电资产）、电力开发公司（主要投资开发电源项目）仍是三位一体的集中管理体制。此外，一些省电力公司（电力局）还管理着中央属的电力建设、施工、设计、学校等单位，地市供电局是省电力局的直属单位，由省电力局统一管理统一核算，直属供电局不是经济实体，没有法人资格，地市供电局负责管理下一级的县市电业局。在省电力公司内部，仍实行计划经济下的\“收支两条线\”方式，缺乏竞争机制。政府部门身兼两职，必将阻碍电力企业机制的转变。

　　2.全国互联电网还没有形成，全国范围内的市场竞争无法实现

　　电网运营具有很大的规模经济性，由于我国能源资源分布很不平衡，煤炭资源70%集中在晋、陕、蒙地区，可开发的水电资源78%分布在西南、西北地区。而经济发达、能源需求相对较大的东部南部地区煤炭仅占全国的10.6%，可开发的水电资源仅占全国可开发水电资源的21%，通过电网互联可以获得资源与经济发展的平衡。利用电网互联还可以取得相互错峰、减少备用、事故支援、跨流域调节、提高电能质量、提高供电可靠性等效益。但电网互联仍存在一些障碍：一是调度模式与产权关系的矛盾；二是电网互联运行从多方面产生的效益难以确切核算。并且，在各联网成员之间的合理分配也是阻碍电网互联的重要因素之一。

　　3.电力价格形成机制不合理

　　（1）实行一厂一价，还本付息电价的政策，造成电力工程造价飞速上涨。在英、美等发达经济国家，新建电站可行性分析的核心是预测运营后的电价能否为消费者所接受，因而项目的批准前提是政府与电力企业在未来的电价安排上达成一致，即先定价、后建厂。而我国的电力项目建设恰好相反，是先建厂，然后再定价，导致电力工程项目建设成本缺乏约束。

　　（2）实行单一制电价，不适应电力生产经营的特点，不利于电网的经济调度和商业化运营，造成社会资源的极大浪费。单一制电价具有操作简便的特点，但在发电容量比较充分，负荷不紧张的情况下，使用单一制电价出现很多问题。比如，在水电比重大的电网，即使是在前些年缺电较严重的情况下，也经常出现负荷低谷时水电在大量弃水，而与此同时部分火电厂，特别是小火电厂还在大量发电的情况，一些低煤耗的大型火电机组停机而许多高煤耗的小火电厂却在大量发电的情况。

　　（3）现行电价制度和审批管理办法，在一定程度上助长了大批地方能耗高的小火电的发展。实行多种电价以来，地方各级政府（省、市、县）都有了一定的电价审批权限。在\“谁办电、谁用电、谁受益\”的原则指导下，一方面电力建设资金难以集中，大型电力建设项目投资不足；另一方面地方政府由于资金有限和利益机制的趋动大量建设效益差的小火电并网运行。中央投资电厂的电价到位较差，难以保证还本付息的要求，只有采取递延资产挂账的方法仓促应付，而地方投资电厂的电价到位好，资金回收较快，进一步促进了小火电的发展。非地方投资的大型电厂不能满负荷发电，有时甚至停机，造成能源的大量浪费。

　　借鉴国外电力行业政府管制体制改革成功的经验并考虑我国电力行业的实际情况，中国的电力行业政府管制的走向应为：

　　1.放松管制是趋势，但是放松管制的过程，同时应是国有企业产权明晰的过程

　　（1）政企分开，建立独立于政府和企业的电力管制机构。政企不分使电力企业缺乏经营自主性，内部经营机制、激励约束机制不适应市场经济发展的要求。故而，要使企业具有市场活力，必须使企业成为真正的市场主体，彻底实现政企分开，政资分离。健全和完善有关的法律法规，建立独立于政府和企业的中立性管制机构--电力管制机构，对中国电力进行进入管制和价格管制，管制者应具有以下职能：满足电力企业全部合理要求、确立质量标准；促进电力生产和销售领域的充分竞争；依据《电力法》确定和监督电力企业的具体电价水平，审批电力企业投资计划\“；解决电力企业之间的争端。

　　（2）国有企业具有独立的市场经济主体应当具备的权利和义务。这要求电力行业不仅对外按照市场经济原则进行交易，对内也要按市场经济原则安排制度。要对电力企业进行股份制改造，健全激励机制、约束机制、转换企业经营机制、建立现代企业制度。

　　2.放松管制要区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务

　　电力行业传统上是自然垄断性行业，但发达国家的实践证明，竞争机制引入自然垄断行业，会大大提高其经营效率。例如，自1990年开始英国对其电力管制体制进行改革，到1998年改革基本完成，8年内扣除通货膨胀因素，实际电价下降了25%，企业内部效率大幅度提高。国家不再对电力进行补贴，电力公司财务透明度也大大增加。在电力行业中，除进行电力运输的输配电业务仍具有很强的自然垄断性外，电力生产和电力销售市场都是可竞争的。在我国目前的电力体制下，可在网省电力公司内进行改革，实现自然垄断性的输配电业务和非自然垄断性的发、售电业务分离。政府仍对输配电业务进行管制，而发、售电业务尽量引入竞争。然后依靠市场力量，实现电力企业的优化组合，这种方案时间较长，但发展将比较健康。另一种思路是加快全国的电网联接，并将全国电力按自然垄断业务和非自然垄断业务进行垂直分离，再将具有可竞争性的发电业务和售电业务进行水平分解，形成一家电网公司和若干家大型发电公司及售电公司。电网公司受政府管制，而发电公司和售电公司在电力市场上进行竞争。这一方案动作比较大，在目前还缺乏可操作性。但实？厂网分离\”，引入竞争是实现我国电力行业提高效率的最佳选择。

　　3.在放松管制、引入竞争的同时，要改造我国电力价格的形成机制

　　对于上网电价，两部制电价更能符合《电力法》中规定的定价原则。两部制电价是由容量电价和电量电价两部分组成。容量电价是根据固定成本和资本收益确定的，电量电价是根据变动成本和少量收益确定的，因而能容易地实现合理补偿成本（合理确定收益的原则）两部制电价可以使电力企业随容量电费获得相对稳定的资本收益；同时，在一定程度上限制了电力企业获得超额收益，从而有利于保护投资者和消费者的利益。另外，两部制电价有利于实现\“同网同质价\”的原则。因为，两部制电价可以按不同类型、不同质量（如按丰枯、峰谷、事故支援等）电厂的固定成本来确定容量电价，并根据季节、高峰、腰峰、基峰各时段在电网中运行成本最高电厂的变动成本来确定电量电价。这样确定的上网电价有利于促进电力系统的优化调度，即低煤耗发电机组运行在系统的基荷，较低煤耗的发电机组运行在系统的腰荷，而高煤耗的发电机组运行在系统的峰荷。因此，实行两部制电价，有利于电网的经济调度，推动电力市场的健康发展，促进资源优化配置。

　　对于零售市场，电价应以边际成本为基础，以保证向终端用户分配足够的电力并使之得到有效的利用。按照边际成本定价原则，应实行单一用户电价标准，根据供电公司为用户提供电力的成本划分用户类型，对不同类型的顾客确定不同的电价标准。随着我国资本市场的发展和电力投融资体制改革，应规范零售电价、取消价外加价的规定。由于电网经营仍具有自然垄断性，根据我国电力行业现状应该对电力输、配送和零售电价进行管制。