关于完善我国城市房屋拆迁立法的思考

　　近年来，因房屋拆迁引发的恶性事件频频见诸各媒体。为了进一步规范房屋拆迁，国务院于2011年1月21日出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），《条例》与1991年出台的《城市房屋拆迁管理条例》相比有明显进步，主要表现在：实施强制搬迁前，房屋征收部分应当按照补偿规定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房；政府征收房屋补偿金不得低于类似房地产交易市场价格；实施搬迁禁止断水、断电、断气；房屋征收应广泛听取并公开公众意见；非因公共利益需要拆迁应自愿、公平等。尽管如此，该条例仍有不足之处，本文尝试在指出《条例》不足的基础上，对完善我国城市房屋拆迁立法的问题作相关思考。

　　一、我国城市房屋拆迁立法存在的不足

　　（一）《条例》在立法位阶上违反上位法。首先，立法法规定：对非国有财产的征收只能制定法律。这表明，对非国有财产征收的依据只能是全国人大及其常委会制定的法律，而《条例》是国务院制定和颁布的行政法规。行政法规在立法位阶上低于法律，所以，作为下位法的《条例》与作为上位法的立法法存在冲突。其次，《条例》与物权法也有冲突。物权法规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。这里的法律应是指全国人大及其常委会制定的法律。令人遗憾的是，《条例》虽然在立法位阶上违反上位法，但一直以来，从未有人对其合法性与正当性提出质疑。

　　（二）《条例》适用范围过于狭窄。这具体表现为：

　　1、没有对商业拆迁做出规定。城市拆迁可分为公益拆迁和商业拆迁。所谓公益拆迁，就是指国家基于公共利益的需要将国有土地使用权收回的法律行为。公益拆迁的法律关系主体是政府与被拆迁人。而商业拆迁是指被拆迁人与开发商之间自愿让渡房屋所有权与土地使用权的一种民事法律行为。商业拆迁的法律关系主体是房地产开发商和被拆迁人，双方基于平等的法律地位自愿达成房屋拆迁协议。但是由于公共利益界定上的不确定性导致了实践中政府借口公共利益干预商业拆迁从而侵犯被拆迁人合法权益的纠纷时有发生。也正是基于此，人们才对物权法寄予厚望，但遗憾的是物权法的出台并没有解决这一问题。物权法规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。可见，物权法仅规定了以公共利益为目的的征收行为，没有规定商业拆迁。我们知道，实践中大量的拆迁纠纷都是由商业拆迁引起的，所以，对商业拆迁不作规定是不能解决问题的。《条例》与物权法一致，明确了适用的范围是为了公共利益而发生的征收与补偿，即公益拆迁。但是由于《条例》采取列举的方式规定由政府组织实施的保障性安居工程建设和由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中改造、基础设施落后地段进行旧城区的改建属于公共利益，这就会导致公共利益的扩大化与政府干预商业拆迁行为的发生。

　　2、调整对象不统一。依据物权法规定，征收的对象可以是集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。很明显，物权法扩大了房屋征收的对象，就土地而言，可以是国有土地也可以是集体土地。这表明，征收导致的拆迁可以发生在国有土地上，也可以发生在农村集体土地上。可见，物权法的实施改变了我国许多地方因城市发展而拆迁与城市国有土地相邻的“城中村”房屋无法可依的被动局面。但遗憾的是《条例》仍然只调整发生在国有土地上的房屋拆迁，没有将集体土地上的房屋纳人其中。这导致物权法规定的“应当保障被征收人的居住条件”很难落到实处。因此，对发生在集体土地上的与征收拆迁相关的补偿以及程序作出全面规范十分必要。

　　（三）《条例》有关被拆迁人救济的规定不够健全。这表现为：

　　1、《条例》有关城市房屋征收补偿的规定不利于对被拆迁人利益的保护。首先，《条例》没有依法保护被征收人的私有财产权。《条例》第16条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。我们知道，征收范围的确定并没有改变被征收人对房屋的所有权。此时，他们作为房屋的所有权人依然享有所有权的四项权能，即占有、使用、收益及处分的权能。所以，《条例》的规定实际上是对被征收人私有财产权的不当限制。其次，征收补偿的范围过于狭窄。依据《条例》规定，在拆迁补偿时只补偿直接损失，对被拆除房屋占有范围内的土地使用权、预期收益以及无形利益却不予补偿。事实上，被拆迁人的间接损失通常比直接损失更大，对他们的生活影响更加明显。许多被拆迁人在被拆迁以后会面临许多生活问题，如子女入学、就医、就业等等。如果对这些间接损失不予补偿，很容易引发社会矛盾。

　　2、被拆迁人的合法权益受到侵害时的司法救济途径不畅。《条例》第26条对被拆迁人权益遭到侵害时的司法救济途径作出了规定，即被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。这表明，当前解决房屋拆迁纠纷的司法救济方式只有行政复议与行政诉讼两种渠道。但是我们知道，行政诉讼不适用调解原则及司法变更权有限原则的性质使得法院不可能及时、彻底地解决房屋拆迁补偿的纠纷。其次，由于征收补偿是当地政府做出的，法院在审判中易受当地政府的影响，难以做出公正的判决从而维护被征收人的合法权益。最后，在诉讼阶段，征收补偿决定是否要继续执行没有明确。如果执行了就可以继续拆迁房屋，那可能会给被拆迁人造成难以挽回的损失。由此可见，行政诉讼的不充分性，使得被拆迁人的司法救济途径明显不畅，难以保证司法的公正与效率。

　　二、解决我国城市房屋拆迁立法问题的思路

　　（一）制定统一的房屋征收拆迁方面的法律。

　　如前所述，《条例》属于行政法规，法律位阶较低。根据立法法的规定，对非国有财产的征收只能制定法律，所以，未来可考虑制定一部统一的关于征收拆迁方面的法律，具体可命名为《中华人民共和国征收与拆迁补偿法》，而且这一法律应由全国人大常委会制定。全国人大常委会制定出统一的《中华人民共和国征收与拆迁补偿法》以后，国务院再在此基础上制定具体的条例。在条例中不必再区分国有土地上的房屋与集体土地上的房屋，要明确拆迁补偿的主体并统一拆迁补偿的程序，以保障被征收房屋所有权人的合法权益。

　　（二）扩大城市房屋拆迁法律的适用范围。具体包括：

　　1、严格区分公益拆迁和商业拆迁，并对商业拆迁作出明确规定。如前所述，房屋拆迁有公益拆迁和商业拆迁之分。但是我国当前存在的问题就是对拆迁类型没有进行严格区分，这导致许多地方政府及其官员为了谋取地方利益和个人利益，常常以“公共利益”为借口强行干预商业拆迁项目，侵犯公民的合法私有财产权，并且因为滥用公权力引发了许多社会矛盾和社会问题，进而影响到党和政府在人民群众心目中的形象。因此，在未来的立法中应明确区分公益拆迁和商业拆迁，并对商业拆迁作出规定，明确禁止政府介入商业拆迁活动，以利于更好地保护被拆迁人的合法权益。公益拆迁和商业拆迁区分的唯一标准就是公共利益。因此，公共利益的界定就成为了关键。然而，公共利益在法律上是一个难以界定的概念，困难就在于我们几乎无法对公共利益的内涵给出一个明确的界定。但界定上的困难并不能成为放弃通过立法解决现实问题的理由。为此，笔者认为，为了防范公共利益这一概念被泛化和滥用，立法可通过列举加概括的方式对公共利益的范围作出规定。如香港特别行政区的《收回土地条例》明确公共用途限指三种情形，即公共卫生、公共健康、军队使用所需。我们可以借鉴香港特别行政区的这一立法体例对公共利益作出严格的限定。但由于社会现实以及公共利益概念自身的不确定性，穷尽所有公共利益情形并不现实。所以，我们还必须从我国实际出发赋予司法机关一定的自由裁量权。司法机关对公共利益的自由裁量权是由司法机关在国家权力体系中的地位决定的。为此，我们必须确定公益的认定标准，以便司法机关结合具体情况作出准确认定。这一标准应该考虑公共利益的受益者、具体实施者、实现效果上的比例关系以及公益与公众关系的直接性等因素。

　　2、扩大城市房屋拆迁法律的调整对象。物权法统一了房屋征收的对象，就土地而言，征收的对象可以是国有的土地也可以是集体的土地。为了切实保护好公民的私有财产权，必须以物权法为依据，打破目前城市房屋拆迁的二元管理体制，统一立法，将国有土地和集体土地上的房屋拆迁都纳入到未来立法中。只有这样，才能改变因城市发展而拆迁与城市国有土地相邻的“城中村”房屋无法可依的尴尬局面，才能减少和杜绝发生在集体土地上的房屋暴力拆迁事件的发生，使失地的农民获得与城市房屋被拆迁人一样的房屋拆迁补偿，真正体现法律面前人人平等。

　　（三）完善城市房屋拆迁救济的规定。具体包括：

　　1、完善城市房屋拆迁补偿规定。首先，未来立法应取消对被拆迁人私有财产权的不当限制。根据宪法规定，公民合法的私有财产权不受侵犯。所以，现行法律对拆迁范围确定以后被拆迁人对自己合法享有的房屋所有权的限制应该取消。当然，为了防止被拆迁人因为拆迁而多要补偿，应规定给予被拆迁人补偿的范围以拆迁范围确定时土地上的不动产现状为依据。其次，应扩大拆迁补偿的范围。许多国家对房屋拆迁补偿的范围比较广泛，以保障被拆迁人不降低原来的生活水平和更好的发展为原则来确定补偿的具体范围，对被拆迁人遭受的直接损失与间接损失给予全面补偿，使被拆迁人的权益得到很好的保护。我们应借鉴国外的立法经验，扩大拆迁补偿的范围。不仅要补偿直接损失，还要补偿土地使用权和无形利益等间接损失。同时，立法还应该明确补偿的方式和标准。如补偿的方式除了现有的货币补偿和房屋产权置换外，还应从保障就业、就医和子女入学等方面给予更人性化的资助。

　　2、拓展被拆迁人的司法救济途径。首先，在行政诉讼中，为了更好地保护处于弱势地位的被拆迁人的合法权益，应增加对拆迁具体行政行为的合理性审查。其次，在被拆迁人提起诉讼阶段，为避免给被拆迁人的住房权造成不可挽回的损失，应当酌情暂停执行。此外，还应该增加民事法律救济途径，因为在司法实践中，更多的拆迁纠纷是由商业拆迁引起的，而商业拆迁是属于民事法律关系，法院应该按照民事诉讼法来处理纠纷，同时这也可以避免行政机关的干预，从而更好地保障被拆迁人的合法权益。