中国航空法的立法进程亟待加快

　　强化中国航空法立法工作，近年愈来愈受到国家相关部门的高度重视，而且逐渐成为业界的普遍共识。

　　2012年7月出台的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》即提出，要加强航空安全、空中交通、适航审定、通用航空等方面的立法工作，建立比较完备的民航法规和标准体系。

　　近年来的全国“两会”上，来自航空系统的全国人大代表和政协委员也多次提出了“关于加快航空法立法的建议”。

　　而就在前不久，为了能够对我国当前航空法律制度展开全面检视，推动航空法的立法修订工作，《中国航空法》立法框架研讨会在京召开，再一次引起了社会各界对于中国航空法立法工作的广泛关注。

　　业界强化中国航空法立法工作意义何在？还存在哪些难题？如何加快推进航空法立法进程？

　　行业发展的客观需要

　　记者在采访中了解到，国家相关部门以及整个行业之所以要大力推动航空法的立法工作，其中一个重要因素在于行业发展的客观需要。

　　近年来，随着社会的进步和科技的革新，我国的航空运输业取得了突飞猛进的发展，在国民经济中的地位逐步提升，发挥的作用也越来越大。根据相关数据统计，目前我国每年大概有3亿左右的人在乘坐飞机出行。从实践发展的需要来看，愈来愈需要一部完整、统一的航空法律法规做保障。

　　与此同时，是产业链条系统关系的需求。众所周知，民航发展是一个系统工程，涉及很长的发展链条，包括上游的航空科研、航空教育、飞机制造，中间层面的航空运输、空域管理、航空油料，到下游的代理、旅游等。“上下游只有相互协同、有效配合，这一行业才能实现和谐发展，这就需要制定涵盖整个领域的法律进行协调和管理。”中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任刘光才对记者说。

　　另外，是有效协调空域管理的需要。目前，由于缺乏统一的国家航空和民用航空的法律，军、民航法规各成体系，在空域利用、飞行管制、航空器适航、人员培训等方面规范不统一，甚至出现冲突。如果制定航空法，将为促进通用航空、公共航空运输和军事航空快速协调发展、确保航空安全提供法律保障。

　　所以，无论从哪个角度来看，都需要一部完整、统一的航空法律条文对整个航空领域进行规范。这对于增强民航、军航以及其他航空活动的系统性，正确处理民航、军航的关系，对于规范航空市场、保障航空市场公平、公开、公正的竞争，促进民航强国的建设都具有着积极的意义。

　　法律滞后的强烈需求

　　不可否认，国家在航空领域现已颁发出台了多项法律法规，但综合来看，整个航空领域并没有一部统一、完整的航空法律条文，现行的航空立法存在着单行航空立法之间相互冲突、航空法规与航空产业的发展不相适应等诸多不足，导致行业管理并不是十分规范，严重制约了航空运输业的发展壮大。

　　据刘光才介绍，目前航空运输业颁布的法律法规虽然很多但比较分散，相对权威的法律条文主要是1995年制定的《民用航空法》，然而该法自制定以来并没有得到有效的修订完善，“年久失修”，有很多法律条文相对滞后，已不适应当前航空领域出现的新情况、新问题。而且《民用航空法》的制定更多是“就民航而民航”，主要规范了民航运输产业和相关活动，没有对航空领域大的产业链进行统一调整，同时未能对航空工业作出法律规范，与航空工业直接相关的适航管理、通用航空管理、空域管理等法律规范都存在一定的滞后性。

　　北京法大律师事务所主任律师卢颍中也向记者介绍，目前我国通用航空法律法规和标准体系存在严重的不完整、不合理性。民航总局颁布的现行有效的一百多部民用航空规章中，公共航空运输和通用航空公用规章居多，专门适用通用航空的单行规章只有十多部，缺乏针对性和时效性，其技术运行标准及各种证照的颁发、使用，有些是参照公共航空运输，有些是以通知形式规定，有些没有统一规定，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在较大差距。“随着我国国民经济的发展，民航强国建设以及航空制造业、通用航空和国家空防安全建设都面临着新的发展机遇，国家航空事业的发展以及相关法律法规的滞后，都在强烈呼唤中国航空法的尽快立法和出台。”卢颍中表示。

　　推动立法的合理方式

　　据了解，在推动中国航空法立法这一问题上，航空运输行业极早就给予了高度关注，并为此付诸了不懈努力。

　　早在5年前，就有来自业界的全国代表委员提出关于加快国家航空整体立法的建议。随后的5年间，不断有代表委员提出相关建议。如在2012年3月举行的十一届全国人大五次会议期间，全国人大代表、航空科学与技术国家实验室首席科学家张涛提出议案认为，我国军用航空和民用航空分别立法、缺乏协调，迫切需要加快国家航空立法进程；今年3月，全国人大代表、中航工业成都飞机工业集团有限公司副总工程师洪建胜也提出，建议国家尽快制定规范航空工业的基础法律，将航空法尽快列入国家立法规划，明确国家对航空工业的管理体制和扶持政策，规范和完善航空工业产业发展所需的法律环境。代表委员的一系列建议，极大地推动了航空法的立法进程。

　　据刘光才介绍，中国民航大学在三年前也已经充分意识到问题的重要性，组织学校教师、科研人员、行业专家做理论上的研究，并给予资金支持、项目培育等重点支持，在方方面面都作出了诸多努力，并历时近一年时间起草了《中国航空法（立法建议稿）》的框架文本。日前，中国民航大学法学院又组织召开《中国航空法》立法框架研讨会，以进一步确立研究方向的正确性，拓展研究领域的广泛性，提高研究内容的前瞻性与创新性，使得航空法的立法工作向前迈出了重要一步。

　　而在2010年，业界就已传出《中国航空法》初稿已制定完毕、即将出台的消息，但迟迟未见真容。对此，刘光才向记者分析，每一部法律的出台都不是一蹴而就的，需要一个复杂的立法过程。《中国航空法》同样如此，目前更多局限于民间的推动，该法律的立法工作仍存在一定的难题。

　　一方面，我国的军航与民航是两个不同的管理体制，存在着协调不畅的突出问题。需要国家层民进行协调，需要首先在体制上有一个具体的定位，这样才能具体体现在法条上，否则即使《中国航空法》颁布出来也将是一纸空文，很难具有可行性；另一方面，我国的航空产业是条块分割的管理方式，飞机制造是一家，民航部门是一家，各自为政各管一段。“在这样的情况下，即使有一部航空法，但各部门如何协调，不是一两句话就能解决的。还需要整个管理体制的变化跟进，需要国家层面整体动起来，这样航空法才能够顺利推进。”

　　那么，该从哪些方面有效推进中国航空法的立法进程？

　　在刘光才看来，一部完备的航空法，应该是引领航空相关产业发展的前瞻性法律，解决航空运输市场公平竞争、正常稳定发展的法令，重视航空运输系统性的、全产业链条的法令，内容思想上对市场起规范作用、以改革贯穿整体的法令。

　　所以，刘光才建议，应该就当前存在的突出问题，有针对性地立法。需要根据时代的发展进行更新，要“立、改、废”：没有的法律条文需要“立”起来，不适应时代的把它“改”掉，有一些相对滞后的“废”掉，这是每一个板块都应该有的。

　　在日前举办的《中国航空法》立法框架研讨会上，中国民航大学校长吴桐水也提出建议，在立法目的上，既要考虑到航空法的民用性，又要注重航空法为国民经济社会发展保驾护航的基本功能，同时又要体现综合性，正确处理军用航空、民用航空与公共航空之间，以及三者与航空工业、航空经济之间的关系。

　　值得借鉴的他国经验

　　他山之石，可以攻玉。在《中国航空法》的制定过程中，一些专家表示，我们需要开阔眼界，借鉴发达国家航空法立法模式，找出一条适合我国航空产业发展的航空立法模式。

　　卢颍中认为，我国的航空法立法框架应当注重总结中国航空业发展和管理的基本趋势与规律，同时借鉴国外航空法制发达国家的成熟经验，与世界接轨。

　　对此，卢颍中以美国为例，向记者作了详细介绍。最初在美国，无论是联邦政府还是各州政府都出台了航空法规，并建立了专门的管理机构进行管理，这就使航空业的发展没有一个统一的体系，各种单行法规之间有着很大的冲突。于是，在1958年，美国转变了它的航空立法模式，进行综合性立法，通过了《联邦航空法》，规定州航空法不得与联邦航空法有冲突。这样很好地保证了航空发展的完整性以及系统性，同时各单行性法规也会以综合性法规为纲，使航空法规更加科学、系统，可操作性更强。这是我国目前的航空立法亟待吸收的养料。

　　欧盟航空立法的模式，也为我们提供了非常重要的借鉴意义。据刘光才介绍，欧盟航空法包含两个层次，一个是欧盟层面的法，在欧盟范围内适用；另一个是各个国家制定的相关法律。欧盟的法律具有很强的指导性，各国的法律根据欧盟的法条进行适当修改。欧盟的航空法强调欧洲的共同市场，整个欧盟范围内各个国家的界限基本没有了，营造一个“单一天空”，目标是空管机构统一起来，统一管理欧盟范围内的飞行器飞行。另外，消费者合法权益的保护、碳排放的严格限制等，都是欧盟航空法比较重视的，而这些均是我国相关法律所欠缺的，亟待完善。“航空立法的过程也是一个不断学习的过程，吸取航空强国的良好经验是我们提倡的，但是任何法律法规的内容都是现实国情的具体体现，不能脱离中国的实际。如何根据具体国情吸收国外先进的东西，这是中国的立法者需要认真思考的问题。”刘光才对记者强调。