执行裁判权监督机制之构建
一、执行裁判权的分类
对于执行程序中由执行员行使的裁判权是对当事人实体权利的裁判，还是不影响当事人实体权利，属程序上的裁判，法学理论界存在争议。
一种观点认为：这些裁判权大多是程序上的裁判权，极少涉及当事人的实体权利的处理，即使有一些涉及实体权利的裁判，也是基于判决执行力扩张理论进行的，不能算是对当事人实体权利的处理。
另一种观点认为：执行程序中执行员行使裁判权所涉及当事人范围、证据、结果已远远超出原判决书范围，不是依据生效的法律文书作出的程序上的裁定，大多是依据在执行程序中提供的新证据作出的，其裁判的结果直接影响当事人的实体权利，是对当事人实体权利的裁判。
笔者认为，执行程序中由执行员行使的裁判权不能简单的划分为程序上的裁判权或实体上的裁判权，应将其分为三种情况：
第一种情况是纯程序上的裁判权。例根据我国《民事诉讼法》第二百二十一条、第二百二十二条、第二百二十三条之规定，在执行程序中采取强制执行措施的裁定，此裁定是依据生效法律文书作出的，所涉及的当事人、证据均属原生效法律文书确定的，未涉及新的当事人和新的证据，法律已规定，裁定后立即执行。这种裁定生效后，表明执行案件已正式进入强制执行程序，执行机构可对被执行人的存款、收入、财产采取强制执行措施，它属纯程序意义上的裁定，不需给当事人复议权和上诉权。
第二种情况是准实体权利的裁判权。这部分裁判权虽涉及部分实体权利和新的证据，但它是基于执行权扩张理论进行的，还是属程序上的裁判，笔者称它为准实体权利的裁判权。例，对仲裁机构作出具有强制执行效力仲裁裁决书和调解书，当事人向法院申请强制执行，法院执行机构审查仲裁裁决书和调解书是否存在不予执行事由，如果存在法律规定不予执行的事由，应作出不予执行裁定，虽然法院在审查时会涉及新的证据，但当法院作出不予执行裁定后，当事人既可以申请原仲裁机关重新作出裁决，又可以向中级人民法院起诉，最终不影响当事人的实体权利。
第三种情况属实体权利的裁判。如裁定驳回案外人异议；裁定变更或追加被执行主体，应属实体权利的裁判权。我国《民事诉讼法》和最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）有关执行员在执行程序中行使实体裁判权的规定很多，例我国《民事诉讼法》第二百零八条规定：“执行过程中案外人对执行标的提出异议，执行员应当按照法定程序进行审查。理由不成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。”在执行过程中，对案外人提出执行标的异议，属实体权利的主张，驳回案外人异议的裁定，应属涉及案外人实体权利的裁定。
《规定》第33条：金融机构擅自解冻人民法院冻结的款项，致冻结款项被转移的，人民法院有权责令其限期追回已转移的款项，在限期内未能追回的，应当裁定该金融机构在转移的款项范围内以自己的财产向申请执行人承担责任。
《规定》第37条：有关单位收到人民法院协助执行被执行人收入的通知后，擅自向被执行人或其他人支付的，人民法院有权责令其限期追回；逾期未追回的，应当裁定其在支付的数额内向申请执行人承担责任。
以上两条明确规定了协助执行人和第三人违反人民法院有关协助执行通知，协助被执行人转移财产或违法向被执行人支付，应向申请执行人承担实体责任。第33条中作为协助执行单位的金融机构，第37条中作为协助扣留被执行人收入的单位，他们的行为妨害了人民法院执行工作，又侵害了申请执行人的实体权益，除应承担程序上的妨害执行责任外，还应承担实体上的赔偿责任。
最高人民法院在1995年5月法函（对什邡县法院的复函）[1995]51号中对信用社擅自转移人民法院冻结款项应向申请执行人承担责任问题提出了明确意见：任何金融机构都有义务协助人民法院依法冻结有关单位帐户。
成都市新华东路信用社在案件当事人的存款帐户被冻结期间与被冻结帐户的当事人串通，转走应入被冻结帐户的款项，非法将资金转移，致使人民法院生效的法律文书无法执行，其行为是违法的。根据民事诉讼法第103条的规定，信用社应承担妨害民事诉讼的法律责任，什邡县法院对其的处罚是正确的，对此，信用社亦应在被转移的款项数额内承担连带赔偿责任。
在执行程序中执行员可根据《规定》第33条、第37条作出涉及申请人，协助执行单位的实体权利的裁判，在执行实践中，此类裁判所涉及的证据大多是法律文书生效后当事人提供或者法院调查取得的新证据。如依据《规定》第33条和第37条所承担的责任是实体上的，所涉及的当事人的权利也是实体上的。因此，不可否认在执行程序中执行员行使的裁判权有一部分是属实体权利的裁判权。
二、执行裁判权监督的现状及缺陷
（一）监督现状。法院的强制执行被视为社会公正的最后一道防线，历来是社会关注的焦点，对执行工作的监督也在不断加强，对执行裁判权的监督也呈多元化、多维度的趋势，有人民法院内部的监督，也有外部监督。这些外部监督主要包括新闻界的舆论监督、人民群众的社会监督、检察机关的法律监督和权力机关的宪法分权监督等。外部监督近年来虽然作用越来越大，但没有形成比较完善的机制，也就是说，目前监督机制的重点仍然局限于法院内部的监督。总的说来，执行裁判权的监督机制目前主要形成了内部监督的纵向与横向两种监督模式。
1、纵向上，执行裁判权的监督属执行监督的范畴。我国民诉法执行编和适用民诉法的司法解释有关执行部分并没有对执行权的监督与制约作出明确规定，但随着执行工作的发展，最高法院逐步认识到对执行权的监督与制约的重要性。1998年，最高法院在制定《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》时，专设执行监督一节进行规范，形成了上下级法院间垂直的执行监督体制。
规定第129条规定，上级人民法院依法监督下级人民的执行工作。最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门人民法院的执行工作。第130条又规定，上级人民法院发现下级人民法院在执行中作出的裁定不当或有错误的，应当及时指令下级法院纠正，必要时可以直接作出裁定予以纠正。第131条涉及到对执行裁判权中的非诉生效法律文书的审查权进行监督的规定。这些都是执行裁判权监督的原则性规定。
值得一提的是，在该司法解释起草的前期，对涉及执行裁判权重要内容的一些裁定，如裁定不予执行、案外人异议审查、变更执行主体、中止与终结执行，规定了当事人向上级法院申请复议程序，以保障其实体权利和重大程序权利。但由于某些原因取消了。事实上，这种上下级法院间的执行监督是目前最为重要的执行裁判权监督模式。
2、横向上，初步建立了执行权运行的监督制约机制。这种模式并没有规定在民诉法和最高法院的相关司法解释中，实际上，这种监督的模式是在执行工作发展到一定的阶段，对执行权的属性有了进一步的认识后逐步建立起来的。将执行裁判权与执行实施权，执行裁判权与执行裁判权的复议审查权分离行使，同时按权力的属性设立执行机构，将执行权在执行机构间科学地进行配置，以实现执行机构的内设机构间的制约，实现执行实施权和执行裁判复议审查权对执行裁判权的监督制约。应该说，这种监督是有效的，设有内设机构的执行局这种执行权的运行载体也如雨后春笋般在全国范围内蔓延开来。
（二）监督的缺陷。毋庸讳言，相对审判阶段而言，执行程序的监督依然可以说是薄弱的，主要体现在以下三方面。
1、局限于内部监督，方式单一。执行裁判权的监督无论是现有的司法解释，还是最高法院的态度都倾向于法院内部的监督，且主要依赖于上级法院对下级法院的监督。当然，实践表明，在目前执行工作总体水平不高的状况下，这种执行监督在制止和纠正违法和不当的裁定，保护当事人权益方面，发挥了积极的作用。然而，这种“自家人监督自家人”模式的固有弊端，难以对执行裁判权进行公正的、彻底的监督。另一方面，横向监督模式是一个法院内部机构间的监督，是“自己对自己”的监督，很难有令人满意的效果。
事实上，不少法院虽然已实行了执行实施权与执行裁判权相分离的机制，尽管两种权力易人行使，但其仍在执行局领导的框架内运行，裁决法官的独立性，中立性仍令人担忧。更何况，“一些法院在成立执行局后在工作的管理和开展上均是换汤不换药。从思维观念，指导思想，管理体制，权力运行和工作方法上依然故我，没有改变”，执行主体仍然是审执不分，大权独揽。而在边远和落后地区，由于司法资源有限，执行局或法庭的法官人数少，无法分权，执行裁判权缺乏监督的局面未得到根本改观。
2、审判监督缺位，监督乏力。1998年最高法院制定的关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）第一次以规范的形式对执行监督问题进行了规定，对上级法院的执行监督职能予以明确。这其实也是一种无奈的选择，因为在此之前，执行监督问题在民事诉讼法及适用意见中并无明确的规定，而民事诉讼法审判监督一章在立法时似乎根本就未考虑到执行中的监督问题。
执行裁判中作出的生效法律文书，如果发生错误需要撤销时，能否由审判监督庭受理，通过审判监督程序进行处理，对于这一问题，实践中操作比较混乱。有的观点认为执行裁判中的裁判文书的监督可以适用审判监督程序，现实中也有这种做法，但具体操作程序上却存在问题。
其实，对于执行程序中的裁定如何纠正的问题，最高法院的态度是明确的。最高人民法院在1998年答复山东省高级法院的批复中曾明确指出，人民法院对本院已经发生法律效力的在执行程序中作出的裁定，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论决定后，裁定撤销原载定。也就是说，在执行裁判权的监督体系中，审判监督程序是缺位的，审判监督程序并不适用执行裁判中作出的生效裁判。
3、排斥检察监督，缺乏制约。检察机关是我国法律监督机关，在民商事领域，其监督权集中体现在对民事判决、裁定的抗诉权。然而，检察监督对法院的民事执行程序而言，可谓是“水泼不进，针插不入”。最高人民法院副院长沈德咏指出，“对于强制执行裁定，检察机关无权抗诉”。这从最高人民法院的四个批复中可窥一斑而知全貌。
第一个批复是1995年8月10日答复广东省高级人民法院的请示，最高人民院认为，“人民法院为了保证已经发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理。”
第二个批复是1996年8月8日答复江西高级人民法院的请示，最高人民法院认为，“人民检察院只能对已经发生法律效力的判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉，人民法院对其抗诉亦应当按照审判监督程序进行再审。这种监督是案件终结后的‘事后监督’。因此，对于人民法院在案件审理过程中作出的先予执行的裁定，因案件尚未审结，不涉及再审，人民检察院提出抗诉，于法无据。”
第三个批复是答复山东省高级人民法院的请示，最高人民法院认为，“人民法院发现本院在执行程序中作出的已经发生法律效力的裁定确有错误需要撤销的，应提交审委会讨论决定，裁定撤消原裁定。人民检察院提出的抗诉无法律依据，不予受理。”
如果说检察机关对执行裁判权的监督，在抗诉这个环节上无法得到实现，那么，是否还有其他的监督途径可以实施呢？比如暂缓执行建议。然而，这条监督的途径也被最高法院断然否决。
2000年7月15日，最高法院在答复广东省高级法院时指出，根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院对生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据，不予采纳。
可见，在对执行裁判权的监督方面，由于审判监督程序的缺位和最高法院排斥检察机关监督的态度，使得执行裁判权监督无论在力度还是深度上，与审判程序的监督相比都存有一定的差距。
三、执行裁判权缺乏监督成因
在执行程序中由执行员行使裁判权缺乏监督其原因是多方面的，主要是对执行员行使裁判权立法规定“粗线条”。我国《民事诉讼法》在执行方式上，仅在第209条第一款作了简单规定：执行工作由执行员进行。我国《民事诉讼法》和《规定》具体规定了较多执行员行使裁判权的情况；但在程序上只作了“依法定程序作出裁判的规定和执行程序中重大事项的办理，应由3名以上执行员讨论并报院长批准”的规定。根据我国法律和司法解释即未规定执行员行使裁判权的具体操作程序，也未规定复议或上诉等监督程序。规定比较原则、宽泛、甚至含糊，操作性不强。
由于执行员行使裁判权的程序，法律规定过于原则，有的完全没有作规定，各地法院大胆改革，探索执行操作程序，出台了各种各样，五花八门的制度，真是八仙过海，各显神通。笔者认为，执行工作必须改革，不改革就没有希望。各地法院大胆改革是值得肯定的，做法也是应提倡的，但应该注意到有的基层法院也出台了相关制度，使一个地区，一个省内的做法都达不到统一，更谈不上全国统一。
我国已承诺遵守WTO透明度原则，透明度原则有三层含义即全国法规统一，规范、透明。各地法院出台这些制度时是否会影响我国法规统一呢？实际上也发生了一些地方走偏的现象，他自己认为是在改革，但有些规定是在违法，例如有的法院在执行被执行人财产之前首先要申请人填一张表，内容是对执行的财产评估后，卖不出去申请人必须按评估价接收，不然就不对被执行人财产执行。裁定中止执行，此做法与法律规定程序颠倒了一个顺序，明显与法律不符。还有的对执行员行使裁判权的基本属性认识不足，有的地方成立了“法警执行局”，法警也行使起裁判权来了，因此加强对执行员行使裁判权的统一监督已迫在眉睫。其次，现执行体制存在种种弊端。我国《民事诉讼法》在执行机构上仅做出了“基层人民法院，中级人民法院根据需要，可以设立执行机构”的规定，执行机构的职责授权最高人民法院作出具体规定，但最高人民法院至今未正式出台执行局内设机构责任的有关规定。
四、完善执行裁判权监督制约机制的构想
（一）完善上级法院对下级法院执行裁判权的监督。最高法院虽然在执行规定中第一次明确了上级法院对下级法院执行监督的职责，但总体而言，现行的规定并不完善，一是对上级法院监督的具体程序没有作出规定，采用何种方式进行监督不甚明了；执行若干规定（试行）并没有详细规定执行监督的程序，是否采用合议庭讨论的方式也没有硬性规定，使得部分法院对下级法院的监督显得比较随意，甚至成为个人干预案件执行的合法途径；二是没有设立当事人对下级法院作出的执行裁判文书的复议程序，在现实中，执行裁判作出的裁定大多是送达即生效，当事没有复议权，这样的模式对当事人的保护非常不利，从某种程度上也堵塞了执行监督的渠道；因此，将来在对执行裁判权的纵向监督上要从上述两个方面进一步完善。
（二）在执行裁判权的监督上引入审判监督程序。审判监督程序是我国民事诉讼程序中的重要监督程序，如果说制定民事诉讼法时囿于当时的情势对执行工作估计不足，那么今天随着执行裁判事项的扩大，执行程序中裁判行为有必要引入审判监督程序进行有效的监督。前面我们已经分析了执行裁判权的几种运行模式，对于在执行程序中涉及当事人及第三人重大的实体权利的一些裁判事项，应设立第三人异议之诉，债务人异议之诉，追加变更主体之诉，准许执行之诉，通过普通诉讼模式解决，所作出的裁决当事人可以上诉，检察机关可以抗诉，也可以进入再审程序。
（三）在执行裁判权的监督上引入检察监督机制。检察机关是我国的法律监督机关，有权对人民法院的民事执行程序进行监督，最高法院目前在民事执行程序中绝对排斥检察监督的态度是值得商榷的。在某些国家，法院民事执行与检察机关的关系是很密切的，由于执行官没有调查权，调查财产的权利可交由检察官行使。而我国，检法之间除刑事外，其关系更多体现为制约与冲突，这一点在民事执行程序中尤为明显，检察机关想在此领域有所作为，而最高法院却始终持排斥态度。某地检察机关竟然通过移动短信的形式向不特定的用户发布信息，声称凡对法院执行不满的当事人，可以向其民行部门反映。可见，这种冲突至今没有得到缓和。
首先，检察机关的法律监督权是我国宪法赋予的，宪法是国家的根本大法，民诉法作为基本法，其位阶决定了其效力要服从于宪法，故最高法院以民诉法没有明确规定检察机关可以对执行程序中的裁定抗诉为由排斥检察机关的监督权不符合法理，况且民诉法没有明确规定，也无法推导出民诉法对此持否定或禁止的态度。
其次，引入检察机关的监督能有效地克服内部监督的缺陷。检察机关的监督是一种专门的外部监督，与上级法院对下级法院的内部监督相比，显然更为有效。
再次，引入检察机关的监督能更充分地保护执行当事人及第三人的合法权益。执行裁判权作为执行权的核心权能之一，其公法的性质决定了运用不当时会侵害当事人的合法权益，有时这种侵害是严重的，通过检察机关的外部监督，能有效地减少此类情况的发生。当然，检察机关对执行裁判权的监督途径可以是多样的，除了典型的抗诉外，还可以增加暂缓执行建议及司法建议等。
（四）在执行权的运行层面，应建立更为合理的分权运行机制。以权力制约权力是一种很好的权力监督方式。执行权的性质决定了其权力构成的复合性，执行裁判权与执行实施权是可以分离行使的。所以，我们在执行权的内部运行机制上，要侧重于对执行裁判权与执行实施权两种不同性质的权力的分离行使和制约配合的研究，通过对执行裁判权和执行实施权的分离行使与制衡监督，达到公正、公平执行之目的，并防止权利过于集中或滥用而滋生司法腐败。而且要根据权力制约和监督的需要，设立更为科学的执行工作载体。
（作者单位：福建省龙岩新罗区人民法院）