行政复议决定的法律效力研究

　　摘要：行政复议决定的法律效力是行政复议制度的生命力。但目前，法律对行政复议决定法律效力的规定过于简单，面对不断出现的疑难案件，实务界常常束手无策。因此，理论上对行政复议决定的法律效力进行研究就显得十分必要。

　　关键词：行政复议决定；法律效力；行政决定

　　行政复议决定的法律效力是指能够促成行政复议决定依其内容和形式发生一定法律效果的特殊作用力，其本质是对行政复议决定的一种法律保护。行政复议制度的生命力就在于行政复议决定具有法律效力。本文试图从一个崭新的视角来研究复议决定应该具有的法律效力，即从行政复议决定的分类入手，基于一般行政决定的效力理论来构建行政复议决定的效力理论[i]。

　　一、行政复议决定的公定力

　　行政复议决定的公定力是指行政复议决定一经做出，除自始无效外，对任何国家机关、社会组织或公民个人都有被推定为合法有效而予以尊重和服从的效力。复议决定的公定力作为复议决定效力体系的核心力，是其他法律效力得以发生的前提和基础，因此，为了保证行政复议制度最终能够发挥定纷止争的功能，需要正确地认识复议决定的公定力，进而为复议决定产生预期法律效果打下坚实的基础。行政复议决定的本质是一种补救性的行政决定，故复议决定的公定力必然具有一般行政决定所具有的公定力的内涵，但复议制度还是一种通过解决行政纠纷最终为行政相对人提供行政救济的现代社会的纠纷解决机制，这就决定了复议决定的公定力必然也具有特殊性，表现在以下几个方面：

　　1、复议决定的公定力是一种有限公定力，原因在于复议决定的本质仍是行政决定。但行政复议机关通过行政行为的合法性与适当性的审查作出的行政复议决定发挥的是定纷止争的功能，程序上更加科学、严密和公正，因此比一般行政决定的公定力更具正当性和说服力。行政复议决定是一种行政救济，这种类司法行为的特点决定了行政复议决定的权威性和稳定性。行政复议决定的效力应是一般行政决定的效力和司法判决效力的有机结合。行政复议决定原则上有效，但有明显重大瑕疵时应给于相对人直接抵抗的权利，但这种抵抗权必须有严格的限定，以实现维护公共利益和维护行政法治的平衡。而行政复议决定是以复议决定书为载体，行政复议决定书作为整个复议活动的最终体现和结果，如果行政复议决定书的内容和形式存在明显的重大瑕疵以至于按照常人的智识很容易就能判断出来，此时应认定行政复议决定书无效，申请人可直接拒绝履行。

　　2、行政复议决定的种类[ii]决定公定力的特殊性。以是否经过行政诉讼为标准，可以分为未经司法审查的行政复议决定和司法审查期间的行政复议决定[iii]。未经司法审查的行政复议决定的法律效力一定程度上更接近于一般行政决定的法律效力，但是行政复议决定的种类划分又加大了复议决定的法律效力的复杂程度，由公定力转化的拘束力和执行力的研究正是以复议决定的不同种类为研究视角的。而司法审查期间的行政复议决定是由行政相对人对复议决定不服引发的，出于稳定行政法律关系而维护行政秩序的需要，必须对此期间的行政复议决定的法律效力做出明确的规定。

　　3、行政复议决定公定力的适用对象。既然行政决定的公定力为一种“对世”的效力，复议决定的公定力也不例外。针对适用对象的不同，公定力有不同的要求，具体包括：程序内的公定力的适用对象，即对行政复议机关、申请人和被申请人的公定力；程序外的公定力的适用对象，即对其他行政机关、社会组织和公民个人以及法院的效力。由于行政复议决定在不同的阶段有不同的表现形式，因此，复议决定针对程序内的不同对象的法律效力由起核心作用的公定力逐一转换为确定力、拘束力和执行力，将在介绍每一种效力时详细论之。而对于程序外的适用对象的法律效力则主要通过公定力的作用[iv]。审查法院应如何对待司法审查期间的行政复议决定，是能够直接体现行政复议和行政诉讼的关系的新视角。行政复议和行政诉讼均为现代社会重要的行政纠纷解决手段，前者以效率为第一要素，而后者以公正为根本出发点，故申请人如对复议决定不服可诉诸司法，毕竟司法是维护社会公正的最后屏障。但法院对复议决定的审查应不同于一般的行政决定，对复议决定应给于适度尊重，以实现国家权力分立与制衡。争议的最终解决，依托于对争议事实的认定和法律的适用，而行政复议机关作为被申请人的上级机关，具有能够认清行政争议事实的天然优势，而法院的职能应在解决适用法律的争议上，因此，行政复议和行政诉讼解决行政争议的合理的分工应为：

　　前者主要解决事实争议，而后者主要解决法律争议，相应就要求当法院对行政复议决定进行审查时，对复议决定所认定的事实应给予充分的尊重。但现代社会中行政立法的大量出现则加大了司法对复议审查的难度。按照司法最终原则，如果复议机关和法院对适用的法规认定不一致时，应该以法院的认定为准，但是常常复议机关可能是被申请机关适用的法规的制定机关，其对该法规的理念应是最清楚不过的了，法院是否应尊重复议机关的认定，有进一步探讨的必要。可以借鉴目前地方性法规和部门规章冲突时适用的规则。审查法院在决定适用法规是否适当时应充分听取复议机关（行政立法机关）的意见，如果双方对法规的适用仍有争议（毕竟行政立法是授权立法，有侵犯行政相对人权益的可能），审查法院可以逐级上报到最高法院，由最高法院提请国务院裁决，对于行政立法之间如何适用，国务院有权做出最终裁决，对于行政立法与地方性法规以及法律的冲突裁决的程序可以遵照《中华人民共和国立法法》第86条的规定。

　　二、行政复议决定的确定力

　　行政复议决定的确定力是指行政复议决定一经做出，原则上就具有不可变更的效力。

　　行政争议使行政法律关系处于一种不稳定的状态，而行政复议决定正是通过对行政争议的及时处理，从而使不稳定的行政法律关系趋向稳定，这是行政复议决定确定力的直接体现。[v]“不可改变力的强度大体上是与行政相对人的权益影响程度以及其所依据程序的严格程度成正比的”，[vi]毋庸置疑，行政复议决定的确定力应当强于一般的行政决定。

　　复议决定的确定力包括形式确定力和实质确定力。前者是复议决定对复议申请人的一种法律效力，对于终局的行政复议决定以及经过起诉期限的复议决定，申请人不能再要求改变，即是一种不可争力；[vii]后者则是复议决定对复议机关而言的不可改变力，即行政复议机关不得任意变更、撤销或废止所作的行政复议决定，这是一种自缚力。但基于行政机关的上下级的领导关系和监督关系，复议决定实质确定力的适用对象还应包括行政复议的被申请人和行政复议机关的上级机关。

　　未经司法审查的复议决定对行政复议的申请人产生形式确定力，但发生时间不同，前者始于行政复议决定送达申请人之时，而后者需行政复议决定送达申请人之后且经过诉讼期限之日起。复议决定对复议申请人的形式确定力并不限制其在法定起诉期内对法定的非终局的行政复议决定提起诉讼的权利。对于司法审查期间的行政复议决定对申请人的确定力被暂时“冻结”，“一个事物或案件在被置之程序的那一刻开始，就与社会发展的因果链隔离了。”[viii]如果法院对复议决定的审查做出维持判决时，复议决定的形式确定力“复苏”，并达到最高点。复议决定的形式确定力通过逐步转化为拘束力和执行力，最终发生预期的法律效果。出于稳定行政法律关系和维护信赖利益的需要，行政复议原则上适用“一事不再理”

　　原则。对于终局的复议决定和已过起诉期限的复议决定，原则上复议申请人并不具有就同一纠纷事后再度提起行政复议的权利，但是如果复议决定在合理期限内所依之事实发生有利于原复议申请人之变更或者发生新事实、发现新证据而可能会给申请人带来更为有利的决定时，复议申请人应有向复议机关申请再审的权利，但是否启动再审程序，应由行政复议机关决定。

　　对于行政复议机关来说，为了维护行政秩序并保护公众的信赖利益，行政复议决定一经作出并不得随意改变，即具有实质确定力。无论是否需要司法审查，复议机关及其上级机关都不得任意改变已做出的行政复议决定。行政复议法律关系中包括三方主体：行政复议机关、被申请行政机关和申请人，而被申请机关往往又是复议机关的上级领导机关，基于国家行政权的纵向分配格局，下级对上级的服从和上级对下级的监管，复议被申请人即使对非终局的行政复议决定不服，也必须无条件执行，因此，复议决定一经送达给被申请机关，就发生确定力、拘束力和执行力。为了稳定行政法律关系，比一般行政决定程序更具科学性和公正性的复议决定必须具有较强的确定性，但为了实现实质公正，并能切实维护相对人的合法权益，确定力应为有限确定力，表现为：（1）未经司法审查的行政复议决定生效后，行政复议机关如认为符合法定事由，可根据自行监督权进行纠正，因而给当事人造成损害的，复议机关应该承担相应的责任。（2）司法审查期间，复议机关可以依法改变已经做出的行政复议决定，但不能以变相促使复议申请人撤诉为目的。（3）复议机关做出的维持决定生效后，被申请人如发现原行政决定确有错误，在不损害申请人利益的前提下，可赋予其监督权自行修正，若是因新事实而撤销或变更原行政行为，应属做出新的行政行为，不受行政复议决定的限制。[ix]（4）当行政复议决定中存在明显重大瑕疵，如误写、误算等技术或文字的显然错误，并不影响行政复议决定的实体内容时，复议机关自得随时或依申请而为更正，[x]不必重作，可继续维持其效力，但给申请人带来损害的，复议机关要承担补偿责任。

　　三、行政复议决定的拘束力

　　行政复议决定的拘束力是指行政复议决定生效后，依其具体内容所具有的拘束行政复议法律关系参加者各方的法律效力。正如拘束力在行政决定的效力体系中具有重要地位一样，复议决定具有的拘束力是促使行政复议决定对复议当事人产生预期法律效果的关键作用力，与作为保障力的执行力共同决定行政复议决定最终能否发挥定纷止争的功能。

　　行政复议决定拘束力的对象包括三方主体：复议机关、被申请行政机关和申请人（行政相对人和第三人）。复议决定对复议机关的拘束力由上述实质确定力所转化，复议机关严格依照复议决定的内容参与复议决定的执行。复议决定的执行对象只是被申请人和申请人，纵然经过行政诉讼非终局的行政复议决定可能会被法院撤销或变更，若涉及到对复议机关的执行，其实质已经转变为对行政判决的执行而非复议决定了。针对行政复议的行政裁判特性，复议决定的拘束力主要表现为对复议当事人的法律效力。既然复议决定本质上是一种补救性的行政决定，对申请人的拘束力就可参照适用一般行政决定的拘束力理论，只不过行政复议决定的不同种类会影响到拘束力的具体内容。而经过司法审查抑或司法审查期间的复议决定都不会影响其对复议申请人的拘束力，相对人对非终局的行政复议决定不服而提起行政诉讼，只是复议决定对申请人执行力的暂时“冻结”。同时，由于国家行政权的纵向分配格局，复议决定一经送达给被申请人，就必须立即开始执行，复议决定对被申请人的拘束力随即转化为执行力，因此，复议决定对申请人和被申请人的拘束力远需通过复议决定的执行力来研究。

　　形成性行政行为和确认性行政行为由于其宣布本身就已经实现其具体内容，完全没有研究执行力的必要，对此类行政行为要着重研究其拘束力。因此，如果复议决定为形成性决定或确定性决定，对其执行力的研究就要通过拘束力体现。复议机关作出的确认原具体行政行为违法的决定，一经形成就能实现其具体内容，而确认决定一般又是赔偿决定的前提和基础，故前者对后者有约束作用。撤销决定也具有特殊性，对于申请人来说等于被申请的具体行政行为从来没有作过，这是撤销决定所具有的类似于法院撤销判决的形成力。撤销决定由于没有可执行内容，不会产生执行力，但仅仅撤销被申请的具体行政行为，有时对解决纠纷不起实际作用。因此，为了确保申请人的合法权益得以实现，必须对重新作出具体行政行为的机关课处一定的作为或者不作为义务，以保证撤销决定的实际效果。对于复议机关做出撤销决定同时又要求被申请人重新做出具体行政行为的，《行政复议法》第28条明确规定了被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，这被称为撤销决定对行政机关的禁止反复行为效力，属于拘束力的消极内容；而当具体行政行为已经导致其后的法律关系和事实关系变动的情况下，由于该行为被复议机关撤销，现状就成为违法状态，恢复原状就成为行政机关的义务，此为撤销决定对被申请人的拘束力的积极要求[xi]。

　　四、行政复议决定的执行力

　　行政复议决定的执行力是指生效的行政复议决定具有使其内容得以完全实现的法律效力，包括行政复议当事人自行履行行政复议决定所负义务的法律效力（自行执行力）和强制复议当事人履行复议决定所负义务的法律效力（强制实现力）两种形式。行政复议决定的执行力是行政复议决定能够最终发挥定纷止争功能的有力保障。

　　生效的行政复议决定的执行力针对不同的主体要求不同。对于行政复议机关来说，若复议决定的义务主体在法定期限内没有履行未经司法审查的复议决定所负的义务，行政复议机关将依法直接强制或申请法院强制执行该复议决定，除非复议机关作出维持原具体行政行为的决定而应由被申请人依法直接强制执行或申请人民法院强制执行。既然行政决定执行力的适用对象主要是行政相对人，那么种类不同的复议决定的义务主体就应是复议申请人或被申请人。在未经司法审查的复议决定的法定履行期限内，复议决定的义务主体可以自行履行该复议决定，但超过法定履行期限义务主体仍未按照复议决定履行义务时，强制实现力即开始发生作用。尽管复议决定一经作出即为有效，随即具有执行力，但并不排除复议申请人对非终局的复议决定不服提起行政诉讼的权利。为了维持行政秩序和法安定性，《行政诉讼法》明确规定了行政诉讼不停止执行具体行政行为原则，而复议决定作为补救性行政决定的一种，且基于解纷的需要，具有比一般行政决定更具科学和严密的程序，因此即使法律中并没有明确规定诉讼不停止执行复议决定的原则，根据“举轻以明重”的规则，我们也能推导出诉讼期间并不停止执行复议决定。但实践中法院往往并不会在诉讼程序还没有结束之前就直接执行该复议决定，故申请人提起行政诉讼实为延缓了复议决定的执行力。而复议决定的义务主体主要还是被申请机关，基于国家行政权的纵向分配格局，下级对上级的服从和上级对下级的监管，复议被申请人即使对被非终局的行政复议决定不服，也必须无条件执行，即使认为上级复议决定有错误，可以向上反映，但同时必须执行上级的决定。因此行政复议决定一经送达，被申请人必须立即开始执行，并不存在所谓起诉期满后方开始执行的说法，且执行过程并不会被行政诉讼程序所阻断，除非不及时执行可能会给国家利益、公共利益或他人合法权益造成不可弥补的损失而被法院裁定停止执行的。

　　复议决定的执行力，同其他行政决定一样，视其性质和内容有无可执行性而定。维持决定实为对原行政决定的肯定，对申请人产生的执行力适用一般行政决定的执行力；撤销决定（形成性行为）和确认决定（确认性行为）一经宣布即已实现其内容，并不具执行力，通过拘束力保障复议决定发生预期法律效果，已在拘束力部分详述之；对于改变原行政决定结果的变更决定、责令履行决定和赔偿决定生效后即具有自行履行力和强制实现力，而对于只改变原行政决定所认定的主要事实和证据以及原行政决定所适用的规范依据且对定性产生影响的变更决定因为并无可以执行的内容，一经宣布就已实现其法律效果。

　　复议决定对不同的义务主体的强制实现力有不同的表现形式和要求。复议决定对复议申请人执行力的实现，完全按照一般的行政决定的要求和方式进行，而对于被申请机关的强制执行则只能采取间接的方式。尽管我国《行政复议法》第32、37条明确限定了对被申请人间接强制执行的方式，但是在实践中被申请机关不执行复议决定的案例还是频频发生，“二商集团案”即为典型。归根到底，责任追究机制的沉默，放纵了被申请人长期拒不执行复议决定的严重违法行为，因此，建立一套科学而严格的领导责任追究机制应为确保复议决定最终能够切实发挥定纷止争功能的关键。