消防责任事故罪的若干问题

　　近年来，火灾事故频频发生，给人民群众的生命、财产造成了巨大的损失。如，河南焦作“3·29”特大火灾事故、广东省汕头市华南宾馆“6·10”特大火灾、河南洛阳东都商厦“12·25”特大火灾事故、辽宁阜新市“11·27”特大火灾事故等等。这些火灾事故的人员死伤人数和财产损失都让人触目惊心。导致火灾发生的原因有多种，但是我国刑法中消防责任事故罪的规定对于火灾的预防和惩处也没有起到应有的作用。因此，如何完善消防责任事故罪的相关规定，是一个亟待解决的问题。

　　我国刑法第139条规定：“违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的，对直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。”据此，消防责任事故罪，是指违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的行为。

　　第一，“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”的合理性

　　（一）“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”与现行消防法规不协调

　　消防责任事故罪的客观方面表现为：违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的行为。这包括三点：一是违反消防管理法规。二是经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行的。三是必须造成了严重后果。其中，“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”与现行消防法规不协调，以至于此法条有时形同虚设。

　　从消防监督机构监督检查的形式分析，本罪的这种规定与相关行政法规不相衔接。我国各级公安消防机构根据1998年9月1日施行的《中华人民共和国消防法》第24条“公安消防机构应对机关团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。对消防安全重点单位应当定期监督检查”的规定履行消防监督检查工作。加入WTO以后，我国对行政许可制度进行了改革，削减审批项目，简化审批手续，取消不必要的限制。在此背景下，公安消防机构也已取消了20多项消防行政许可、行政审批项目，消防监督模式也发生了重大改变，逐步实现由管理型向服务型的转变。公安部于2001年11月14日发布的《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》，全面规定了单位应履行的消防安全管理职责，进一步强化了机关、团体、企业、事业单位和城乡居民对消防安全的管理主体地位，建立了“安全自查，隐患自除，责任自负”的社会消防安全管理新机制，在此情况下，重新调整以往的消防监督检查形式，取消对消防安全重点单位的定期检查，代之以抽样监督检查是自然而然的。2004年9月1日起施行的《消防监督检查规定》第五条规定，“公安消防机构进行消防监督检查的形式主要有：1、对单位进行监督抽查；2、对公众聚集场所在使用或者开业前进行消防安全检查；3、对具有火灾危险的大型群众性活动在举办前进行消防安全检查；4、对举报、投诉的消防违法行为进行查处；5、根据需要进行的其他消防监督检查。”第六条规定：“公安消防机构应当根据本地区火灾规律、特点以及结合重大节日、重大活动等消防安全需要，组织监督抽查。对消防安全重点单位的监督抽查每半年至少组织一次，对其他单位的监督抽查每年至少组织一次。”根据上述规定，我们可以看出，公安消防机构对社会单位实施消防监督的主要形式是抽样性监督检查，没有规定公安消防机构必须对全社会所有单位进行定期消防安全检查。而且从我国目前消防监督机构的设置到人员编制、装备数量来看，对社会所有的单位和居民、村民、住宅实施定期监督检查也不现实。这样，公安消防机构对社会单位消防检查由于是随机抽查，那么单位违反消防法律法规的现象被公安消防机构发现处理的机会也是随机的，“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”的行为也是随机的。在现行法律规定下，就会出现同样是违反消防法律法规造成严重后果，如果被公安消防机构的随机抽查发现并作出处理，就符合“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”的条件，应以消防责任事故罪论处；如果没有遇到公安消防机构的随机抽查，就不会被认定为消防责任事故罪。[①]

　　另外，即使消防监督机构对所有的地方都想检查，也不可能所有的地方都能检查到，也不可能每天都检查，而违反消防法规的情况却是动态的。往往是消防检查一过，违反消防法规的行为照旧，于是，在相当一段时间，这些单位不可能收到整改通知。如果在这段时间内发生了火灾事故，就无法对其直接责任人员追究消防责任事故罪的责任。

　　（二）“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”的可操作性问题

　　证明难度问题。发生重大火灾事故后，要对直接责任人员以消防责任事故罪追究责任，必须由消防监督机构出示“发出改正措施通知”的证明，证明肇事单位直接责任人收到通知而拒绝执行的事实，而且还要证明整改通知被拒绝执行与发生事故、造成严重后果之间的因果关系，以求达到证据的相互衔接。如果消防监督机构没有检查到或者没有发出整改通知（没有按照严格的程序执法），就不符合这个客观方面的要素，不符合本罪的客观要件，对发生重大火灾事故的单位直接责任人员自然不能以本罪论处。如果消防监督机构发出了整改通知，发生消防事故的单位说“没有收到”整改通知，那么，在证据链断裂的情况下，也无法证明“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”，这种情况下，也不符合本罪的客观要件，不能以本罪论处。这种客观要件的设置实际成为一些重大消防事故直接责任人的避风港，使一些犯罪嫌疑人有法律空子可钻，逃避刑法追究，以致于在特定地区成为一种社会常态。占全国童装生产四分之一的浙江省湖州市吴兴区织里镇2006年国庆节前后的37天内连续发生两场大火，死亡23人，后果极为严重。但两次特大消防责任事故中，却没有一个直接责任人以消防责任事故追究刑事责任。织里镇违反《中华人民共和国消防法》第15条“在设有车间或者仓库的建筑物内，不得设置员工集体宿舍”禁止性规范，生产（车间）、生活（宿舍）、仓库的“三合一”企业多达数千家，每年火警一百多起。在整治“三合一”企业的几年中，包括上述两场火灾的企业都对消防监督机构的整改通知拒绝执行，但却没有一个单位或人员被法律追究。究其原因是以消防责任事故罪追究时，“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”难以证明，或者肇事单位“没有收到”整改通知。这就是消防责任事故很少有直接责任人被追究刑事责任的缘故。《刑法》第139条就形同虚设，没有发挥预防和惩治犯罪的震慑作用。[②]

　　从预防的角度来讲，如果行为人已经实际存在违反消防管理法规的行为，但是，只要消防部门没有来检查或者经检查后未发现问题，也未提出整改意见，即使发生了火灾并造成了严重后果，也不能以本罪论处。这使一些单位或个人对已存在的火灾隐患不及时整改，抱有侥幸心理，而且这种依赖思想不利于火灾预防工作，实际上已成为火灾发生的思想隐患。可以说，消防责任事故罪中关于“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”的规定，易使一些单位和个人在消防安全管理方面产生麻痹大意的思想，可能造成消防责任不落实，消防安全设施不建设，对存在的火灾隐患不整改等，最终导致火灾发生。

　　总之，“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”这个条件既不具有可操作性，也与现行消防法规的规定不协调，这导致实践中出现的消防责任事故的直接责任人无法以消防责任事故罪处罚的境况。有的没有追究刑事责任，有的以重大责任事故罪论处。如果消防责任事故罪对于造成消防责任事故的直接责任人员不能适用，而只能适用重大责任事故罪的话，就违背了立法原意，同时也违背了立法效益原则。理由在于：消防责任事故罪是从1979年刑法中的重大责任事故罪中分离出来的，二者是特别法和一般法的关系。

　　一般来说，立法者在制定普通法条的同时又设特别法条，其目的主要在于：1、该罪属于多发型犯罪，基于预防该罪的刑事政策的需要，虽然在法定刑上没有变化，但仍需要单列出来。2、该罪具有突出的特点，主要是犯罪主体、对象、手段比较特殊。3、为了给予某种犯罪特定的处罚，以做到最有针对性地打击这些特殊犯罪，这也是设定特别条款的最重要的目的。对于消防责任事故罪的设立原因应该是基于前两种目的，但是由于客观要件的此种设置致使本罪的法规适用受到限制，使此法条形同虚设，这应该是不符合特别法的立法意图的。另外，立法过程从某种意义上讲也是一种“经济”过程，立法行为应当符合经济学的效益最大化原理，因此，效益作为一项重要的立法原则的被遵循，可以在一定程度上化解立法系统在日趋复杂的制度变迁时可能呈现的僵化性和被动性。就刑事立法而言，立法者就是通过投入一定量的时间、人力、物力和财力，设置刑法规范，使该规范在现实生活中发挥最大的作用，以期达到其以最小代价换取最大可能的社会和平与和谐的目的。[③]如果耗费了大量成本或投入了许多人力、财力等制定出的法律，在运用中却发现其适用性并不强，不能很好地解决眼前存在的问题，这种立法无疑是失败的，是没有“生命力”的“产品”。

　　而且，同样是业务过失犯罪的重大劳动安全事故罪已经删除了“经有关部门或者单位职工提出后，对事故隐患仍不采取措施”的条件，删除原因与以上所述相似。故此，我们认为，这个条件应该删除。对于那些经消防监督机构通知后，仍然不采取措施，以致造成严重后果的，不是仅仅构成犯罪的问题，而是应当从重处罚的问题。因此，刑法第139条应修改为：“违反消防管理法规，造成严重后果的，对直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，以致造成严重后果的，从重处罚。”

　　第二，危害结果缺乏统一的司法解释

　　本罪中的“严重后果”、“后果特别严重”目前还没有统一的司法解释，各省市规定和执行的立案标准不一样。如，山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅鲁高法发[1999]30号文件《关于办理失火和消防责任事故案件具体应用法律若干问题的意见》，山东省范围内消防责任事故案的立案标准是：一是，造成以下严重后果之一的：1、死亡1人或重伤3人以上的；2、直接财产损失30万元以上的；3、居民受灾10户以上的；4、重伤1人，同时直接财产损失20万元或居民受灾5户以上的；5、重伤2人，同时直接财产损失10万元或居民受灾3户以上的。二是，造成下列后果之一的，应认定为“后果特别严重的”：1、死亡3人或重伤10人以上的；2、死亡2人并重伤5人以上的；3、死亡1人并重伤8人以上的；4、直接财产损失100万元以上的；5、居民受灾30户以上的；6、死亡2人或重伤8人，同时直接财产损失50万元或居民受灾15户以上的；7、死亡1人或重伤5人，同时直接财产损失80万元或居民受灾20户以上的。而黑龙江省规定消防责任事故罪具有下列情况之一的属于“严重后果”，应予追究刑事责任：1、导致3人以上死亡的；2、重伤10人以上或者死亡、重伤10人以上的；3、烧毁30户以上或者烧毁房屋90间以上的；4、造成直接经济损失30万元以上的。

　　各地对消防责任事故罪立案的不同标准，必然导致同样的后果在不同的地方出现不同的处理结果，不同的后果在不同的地方却出现相同的处理结果。这种情形有损于法制的统一，违背了刑法面前人人平等原则，缺乏严肃性。因此，有必要出台司法解释，对“严重后果”和“后果特别严重”作出统一的量化规定。从中国的刑事司法现实来看，司法机关与其说是适用刑法，莫如说是在很大程度上适用司法解释。[④]同时，司法解释中的“严重后果”的内容要涵盖人员伤亡和财产损失，并且与其它几种责任事故罪的立案标准协调一致。

　　第三，关于本罪主体的争论和界定

　　本罪是一般主体还是特殊主体？对于消防责任事故罪的主体，至今还存在争议。一种观点认为，本罪的主体为特殊主体，是指负有防火安全职责的人。“直接责任人员”是指在各级单位中负责防火安全职责的领导人员。[⑤]实践中主要是那些与防火责任有直接关系的单位法定代表人、单位及部门防火负责人、专（兼）职防火安全保卫人员及涉及改正措施过程的其他有关人员。[⑥]另一种观点认为，消防责任事故罪的犯罪主体是一般主体，即凡是达到刑事责任年龄，具备刑事责任能力的自然人均可成为本罪的犯罪主体。具体包括一般公民、单位负责人或单位中负有防火责任的管理人员或其他直接责任人员。

　　[⑦]我们认为，本罪的主体应该是特殊主体，而不能是一般主体。发生火灾事故时，需要追究刑事责任的只能是涉及到负有防火安全职责的人，他们具有法定的监督管理义务，才会因为他人在现场的直接危害行为而承担刑事责任（直接主管人员或者相关责任人员由于未履行其监督、主管的责任，或履行职责不当，致使下属人员实施不适当的危害行为，导致严重结果发生时，就会产生所谓的“监管过失”责任）。而一般主体，因为不具有这种法定监管义务，就不会承担这种监管过失责任。如果是一般主体本人的行为直接引起了火灾事故，造成严重后果的，不是以消防责任事故罪定罪，而是以失火罪定罪。因此，在同一起火灾事故中，犯罪主体可能会因为身份的不同，以不同的犯罪追究不同的刑事责任。

　　负有防火安全职责的人，主要包括国家机关、企业、事业单位内与防火直接相关的主管人员、防火安全保卫人员以及其他人员。

　　犯罪主体为国家机关工作人员时的定罪问题。如果发生火灾事故的单位负责人或有关责任人员是国家机关工作人员，违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，致使发生火灾事故，造成严重后果的，就触犯了两个罪名，即玩忽职守罪和消防责任事故罪，属于法条竞合。两个法条之间是普通法和特别法的关系，根据特别法优于普通法的原则，应以消防责任事故罪论处。

　　第四，消防责任事故罪与其他责任事故罪的竞合问题

　　（一）消防责任事故罪与重大劳动安全事故罪的竞合

　　重大劳动安全事故罪（刑法第135条，本罪是经过刑法修正案六修正过的罪名），是指安全生产设施或者安全生产条件不符合国家的规定，因而发生重大伤亡事故或者其他严重后果的行为。这两个罪名在构成要件上存在一定的竞合。首先是主体的竞合。重大劳动安全事故罪的主体是对安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员。

　　消防责任事故罪的主体是指负有防火安全职责的人，主要包括国家机关、企业、事业单位内与防火直接相关的主管人员、防火安全保卫人员以及其他人员。有些情况下，负有劳动安全和消防安全义务的人是竞合的，如，企业的某一副厂长，既负责安全生产，又负责消防安全。其次，客观要件的竞合。第135条规定的“安全生产设施或者安全生产条件”的范围是比较大的，包括：防护装置、保险装置、信号装置、危险牌示和识别标志，以及健全的安全生产责任制、完备的生产操作规程和安全生产管理机制、符合法律法规规定的设备工艺等等，[⑧]这应该是包括消防设施和条件的，如果因为“安全生产设施或者安全生产条件”不符合国家规定，因而发生重大火灾事故的，就触犯了消防责任事故罪与重大劳动安全事故罪两个罪名，属于法规竞合，根据特别法优于普通法的原则，应以消防责任事故罪论处。

　　（二）消防责任事故罪与危险物品肇事罪的竞合

　　危险物品肇事罪（刑法第136条），是指违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大事故，造成严重后果的行为。这两个罪名在构成要件上也存在一定的竞合。首先，主体的竞合。危险物品肇事罪的主体，主要是指从事生产、储存、运输、使用危险物品的人。其中包括单位中直接从事危险物品生产的人员，也包括负责保障危险物品生产、储存、运输、使用活动安全的设施进行管理、维护的人员。[⑨]而负责对保障危险物品生产、储存、运输、使用活动安全进行管理的人员一般也是负责消防安全的人。其次，客观要件的竞合。违反危险性物品的管理规定，主要表现在以下具体情形：在生产方面，表现为不按规定要求设置相应的通风、防火、防爆、防毒、监测、报警、防潮、避雷、防静电、隔离操作等安全设施，如厂房、生产设备不符合防火、防爆规定而擅自生产爆炸易燃物品；在储存方面，表现为不按规定设专人管理，不设置相应的防爆、泄压、防火、防雷、灭火、防晒、调温、消除静电、防护围堤等安全设施，如不依性能分类等安全规定存放货物；在运输方面，表现为违反有关规定，将客货混装，不按规定分运、分卸、不限速行驶，货物的容器和包装不符合安全规定，不按规定选送押运员或者押运员擅离职守；在使用方面，表现为不按规定的剂量、范围、方法使用或者不采取必要的防护措施等。[⑩]这在客观方面与违反消防管理规定有一定的竞合，因此，如果烟花爆竹等危险品生产行业因违反规定而发生火灾爆炸事故的，就触犯了消防责任事故罪与危险物品肇事罪两个罪名，也是法规竞合，根据特别法优于普通法的原则，应以危险物品肇事罪论处。如果对其以消防责任事故罪处理的话，就不能确切地体现其行为本质，与罪刑法定的原则也不相符合。

　　（一）客体要件

　　本罪侵犯的客体是国家的消防监督制度和公共安全。

　　（二）客观要件

　　本罪在客观方面表现为违反消防管理法规且经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行的行为。违反消防管理法规而造成严重后果，是这种犯罪行为的本质特征。

　　1、所谓违反消防管理法规，是指违反了我国《消防条例》、《消防条例实施细则》、《仓库防火安全管理规则》、《高层建筑消防管理规则》等。

　　2、经消防监督管理机构通知采取改正措施而拒绝执行。如行为人只是违反了消防管理法规，但没有接到过消防监督机构采取改正措施的通知，则即使造成了严重后果，也不构成本罪。消防监督机构，是指根据有关法律、法规建立的专门负责消防监督检查工作的机构。

　　3、违反消防管理法规与严重后果之间存在因果关系。即严重后果是由于违反消防管理法规的行为引起的。违反消防管理法规的行为与严重后果之间没有因果联系，则不构成本罪。

　　严重后果，通常是指造成了人身伤亡、死亡或公私财产的重大损失。后果特别严重，一般是指造成多人重伤、死亡、或者公私财产的巨大损失。根据司法实践经验和有关规定，所谓重大伤亡事故，一般是指死亡一人以上，或者重伤三人以上。所谓严重后果，既包括重大人身伤亡，也包括重大的直接经济损失。直接经济损失的数额，一般掌握在五万元以上。直接经济损失虽不足上述规定的数额，但情节严重，使生产、工作受到重大损失的，也应追究直接责任人员的处罚。

　　（三）主体要件

　　本罪的主体为一般主体。行为人既包括自然人，年满十六周岁、具有刑事责任能力的人，也包括单位。

　　（四）主观要件

　　本罪在主观方面表现为过失。可以是疏忽大意的过失，也可以是过于自信的过失。这里所说的过失，是指行为人对其所造成的危害结果的心理状态而言。

　　第一百三十九条违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

　　［相关法律］：

　　《消防法》第四十条违反本法的规定，有下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，可以并处罚款：

　　（一）建筑工程的消防设计未经公安消防机构审核或者经审核不合格，擅自施工的；

　　（二）依法应当进行消防设计的建筑工程竣工时未经消防验收或者经验收不合格，擅自使用的；

　　（三）公众聚集的场所未经消防安全检查或者经检查不合格，擅自使用或者开业的。

　　单位有前款行为的，依照前款的规定处罚，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告或者罚款。

　　第四十一条违反本法的规定，擅自举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动，具有火灾危险的，公安消防机构应当责令当场改正；当场不能改正的，应当责令停止举办，可以并处罚款。

　　单位有前款行为的，依照前款的规定处罚，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告或者罚款。

　　第四十二条违反本法的规定，擅自降低消防技术标准施工、使用防火性能不符合国家标准或者行业标准的建筑构件和建筑材料或者不合格的装修、装饰材料施工的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止施工，可以并处罚款。

　　单位有前款行为的，依照前款的规定处罚，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告或者罚款。