农民社会养老保障制度若干问题探讨

　　2009年，国务院决定在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。这表明，政府准备为农民提供一份社会化的养老保障，这是学界和社会各界多年呼吁与期盼之事。在农民社会养老保障制度设计和推进的过程中，尚有许多问题需要研究。

　　一、制度名称关键词：农村？农民？还是城乡居民？

　　经过长期的研究和探索，国家最高决策机关已经明确提出要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。由于老龄风险是任何社会成员面临的基本风险，因此，建立覆盖城乡居民的社会养老保障体系是实现上述目标的重中之重。就现行社会养老保障体系而言，国家机关和事业单位的公职人员通过退休金制度获得社会养老保障，企业、民办非企业单位职工和城镇个体劳动者通过职工基本养老保险制度获得基本养老保障，失地农民则通过土地被征用人员社会养老保障制度获得保障，还有两个群体缺乏社会化的养老保障制度安排：一是农民，虽然曾经有过制度安排，但其实际覆盖率和保障水平都很低，且10年前就停止发展新业务了；二是城镇非就业群体。为了实现覆盖城乡居民社会养老保障体系的建设目标，我们需要通过合理的制度安排，尽快解决这两个群体的社会化养老保障问题。

　　从长远看，我们应当建立覆盖全民、城乡一体化的社会养老保障制度（或基本养老保障制度），但从现实情况看，这一目标难以在近期实现。因此，我们应当朝着这个方向逐步地推进，先是为没有保障的人建立保障，使之纳入社会养老保障体系，然后逐步缩小各个群体间的保障水平差异。所以，现阶段的重点：一是要尽快为尚未有制度安排的城乡居民（重点是农民）建立社会化的养老保障制度；二是要加快机关事业单位的社会养老保障制度改革。于是，为农民建立社会化养老保障制度的呼声渐高，并得到了高层决策机关的认可。然而，这个制度应当怎么称呼？意见并不一致。事实上，对于制度名称的意见不一致，反映了对于新制度理解的差异。这里有两个层面的问题。

　　一是从筹资模式看，这是社会养老保险制度还是社会养老保障制度？如果是社会养老保险制度，则必须采用缴费方式，因为保险制度是一种互助机制，必须以缴费为前提才能享受待遇。如果是社会养老保障制度，则可以缴费，也可以不缴费，还可以是部分人员缴费与部分人员不缴费。从这几年各地探索的经验和最近国务院讨论的方案看，我们觉得还是以“社会养老保障”冠名为宜，因为我们希望把一批已经过了缴费年龄或部分无力缴费者纳入制度的保障范围。二是从覆盖对象看，如果用“农村社会养老保障制度”冠名，则表示这一制度是以区域为基础的，具体执行时，其覆盖对象的界定一般只能以户籍为标准。如果用“农民社会养老保障制度”冠名，则表示这一制度是以职业为基础的，即把农村居民分成两类，一类以雇员身份参加职工基本养老保险，另一类参加农民社会养老保险制度。因此，我们认为，以“农民社会养老保障制度”冠名更为合适。考虑到城市化的趋势，在城市化程度比较高的地区，我们建议城乡统一起来考虑，建立“城乡居民社会养老保障制度”。按照这一思路，社会养老保障体系由三个制度构成：机关事业单位退休金制度+职工基本养老保险制度+城乡居民社会养老保障制度。如果经过改革，实现机关事业单位社会养老保障制度与职工基本养老保险制度的并轨，则社会养老保障体系由两个制度构成，即雇员一个制度，非雇员一个制度，前者采取强制手段，后者采用引导方式。

　　二、筹资模式：是否要搞统账结合？

　　农民（或者是城乡居民）社会养老保障制度采用何种筹资模式，这是需要认真研究的。据有关方面解释，前段时间提交国务院讨论的新型农村社会养老保险制度（草案）拟采用社会统筹与个人账户相结合的筹资模式，主要理由是为了与职工基本养老保险制度“接轨”。我们认为，这个观点值得商榷。

　　其一，基本养老保险制度强制实施，要求每一个雇员无条件参保且人人缴费，同时强制要求雇主缴费，因此其基金主要来源于雇主和雇员的缴费。而农民（或者是城乡居民）社会养老保障制度的基金有相当一部分来自于财政补助，个人缴费是自愿的，对于农民和城镇非就业人员，政府只能是引导其参保而不能强制其参保并缴费，此外，其中还有一部分人是不缴费的。两种制度的筹资渠道和方式存在如此巨大差异，其筹资模式是否有必要为了与另一制度“接轨”而机械地照搬？事实上，从制度衔接的要求出发，关键的问题不在于筹资模式是否一致，而是两者之间能否转换，即当参保者因身份转变而参加另一制度时能否顺利接续。

　　其二，社会统筹与个人账户相结合筹资模式是不是社会养老保障制度的最佳筹资模式尚无定论。事实上，我国职工基本养老保险采用社会统筹与个人账户相结合的这一筹资模式，是一种探索。学术界对此争论较多，因为实践中出现许多问题，将来我们并不一定要坚持这一模式。现行基本养老保险采用的这一筹资模式有诸多弊端：一是制度本身性质不清晰，二是基金所有权性质不清晰，三是管理上与财政的关系不清晰，四是造成待遇计发和养老保险关系转移困难。尽管1993年以来最高层的许多相关文件中总是有这句话，美其名曰“中国特色”。但10多年来一直没有人能够对这一模式的科学性进行有说服力的论证，也没有把这一模式的优越性真正说清楚。因此，正在设计的农民（或者是城乡居民）社会养老保障制度不应该参照一个不成熟的颇具争议的筹资模式。我们认为，“社会统筹与个人账户相结合”的筹资原则未必一定在某一个制度中实现，而是可以通过若干制度的有机结合去实现，尤其是通过多层次的保障体系来实现。

　　三、财政补贴：如何体现公平性？

　　长期以来，按照身份设置社会养老保障制度的思路，导致群体间待遇差距扩大、社会矛盾突出，难以实现人人公平享有社会养老保障的目标。因此，为农民（或者是城乡居民）建立社会养老保障制度是增强社会保障领域公平性的重要一步。但是，在制度设计时还应该注意到同一制度目标人群内部的公平性。从最近几年一些地方推出的新型农村社会养老保险制度看，多数地区采用财政直接补贴保险费的办法，导致了农村贫富差距的扩大和新的分配不公。

　　众所周知，我国现阶段城乡之间居民的收入差距较大，且城镇居民群体内部和农村居民群体内部的收入差距都很大。根据有关研究结果，有相当数量的城乡居民（尤其是农村居民）缺乏社会养老保障的持续缴费能力，因而现阶段能够参加农民（或者是城乡居民）社会养老保障制度并且能够持续缴费者只是一部分，即这一制度近期内难以真正做到“广覆盖”，因此，必然有一相当部分人因无力缴费而被排除在制度之外。如果采用保费补贴且全部计入个人账户的方法，则必然是富裕者有能力参保缴费而得到补贴，贫困者无力参保缴费而得不到补贴，如果是多缴多补，则更是富裕者越来越畗，贫困者越来越穷，于是贫富差距将因这一制度而扩大，这与我们的初衷不符。所以，财政补贴在农民（或者是城乡居民）社会养老保障制度中如何运用，有待进一步研究。我们认为，现阶段农民（或者是城乡居民）社会养老保障制度建设的重点应当是尽快建立非缴费型的城乡老年津贴制度，这是实现社会养老保障全覆盖的捷径。在此基础上，再根据条件逐步建立个人账户，自愿加入，财政少量补助甚至可以不补。

　　也许有人会担心——建立老年津贴制度后会影响城乡居民自愿缴费进行个人账户积累的积极性。这种担心有一定道理。但是，我们需要进一步考虑：建立制度的目的是为了积累资金，还是为了实现人人有保障？再从筹资效率来分析，采用基金积累制是不是实现养老保障的最佳途径，尤其是在社会保障基金投资环境和投资绩效不佳的现阶段？事实上，参保者个人的缴费和政府的保费补贴通过这种渠道筹集积累起来，如果不能做到保值增值，则从全社会来看，这种筹资模式将是低效率的，或者说，这样的老龄风险管理是高成本的，我们不应该选择这样的方式。

　　长期以来，农民和一部分城镇居民缺乏制度化的社会养老保障。今天，我们的政府完全有责任、有能力为他们建立起能够保障其基本生活的社会养老保障制度。考虑到一部分城乡居民的缴费能力不足，我们可以通过建立普惠的老年津贴制度尽快实现社会养老保障全覆盖，同时为有能力缴费的城乡居民建立个人账户，鼓励他们进行适度的积累。今后长期的目标，是在对机关事业单位社会养老保障制度进行改革、对职工基本养老保险制度进行改造的基础上，积极创造条件，建立全民统一的基本养老保障制度，实现全民皆保险。