不主张“做实”养老保险个人账户

　　近日，十二届全国人大常委会第十二次会议举行联组会议，就国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告进行专题询问。国务院副总理马凯在应询时表示：“党的十八届三中全会提出要完善个人账户。过去提的都是‘做实’个人账户，这两个字不是轻易调整的，对个人账户问题也需要深入研究。对个人账户到底怎么完善，是做实还是记账管理，这也是一个很大的难题，需要认真研究。”马凯在应询时进一步表示，“机关事业单位和城镇职工养老保险制度并轨问题，中央已经讨论通过，近期文件就要印发，印发后还要召开会议部署”。所谓“做实”个人账户，就是在银行的户头里真的有这笔钱，比方说，如果收1亿元的个人账户，那这笔钱就在银行的户头里，而不是记空账。养老保险关乎社会民生，与老百姓的生活息息相关。马凯的以上表述引起社会各界的讨论与关注。

　　怎么理解马凯的以上表述？养老保险个人账户的空账是怎么回事？是应该做“真金白银”的积累型个人账户，还是“记账式”的名义账户？养老金“并轨”将面临哪些挑战？为此，光明网采访到中国社会科学院人口与劳动经济研究所学术委员会委员、社会保障研究室主任，人口迁移中心主任张展新，以下是文字实录。

　　个人账户出现空账是由转轨成本造成的

　　马凯副总理的应询讲话暗示了要调整过去的养老保险制度设计思路。原来一直说要“做实”个人账户，在东北地区好多年来一直在做这件事情，花费了很大功夫，效果并不明显。看来现在要调整思路，这将会是一个大的调整。

　　最近有媒体说，“2013年，养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元”，据说这是人社部提供的。我看到这个数字后查找出处，但始终无法确定其来源。人社部过去没有公布过有关个人账户空账的信息。在人社部发布的2013年人力资源与社会保障统计公报中，没有出现这个数据。

　　即使确实存在3.1万亿元的个人账户空账，但提这个数据也是有偏失的。按照人社部提供的信息，2013年末，城镇职工养老保险的累积结存是2.8万亿元。因此，如果真是3.1万亿元空帐的话，有这个2.8万亿元的结存，也不是什么大的问题。假定有一定数量的空帐，那也是由转轨成本所带来的问题，所谓的转轨成本，就是我们在1997年搞城镇职工养老保险试点，有很多已经工作多少年的职工，他们过去没有缴个人账户，但是从那时起，个人账户上要反映出缴纳的数据，必须认为过去年年在缴，这就有一个视同缴费的问题，或者说怎么弥补养老保险改革的转轨成本问题。如果靠缴费来弥补，各地的情况又不一样，像东北地区的退休职工比较多，那一时也补不上来。后来新增的个人账户，就是在1997年以后新参加养老保险的职工，从这时起得缴个人账户了，这笔钱原来预计是要做实的，但是由于养老金的收支不平衡，新缴的个人账户就用于发养老金了，所以一直做不实。所谓“做实”个人账户，就是在银行的户头里真的有这笔钱，比方说，名义上应当收1亿元的个人账户，但实际上这笔钱不存在，都被挪用了，就出现个人账户的空账。

　　在一个人口结构比较好，养老金收支比较平衡的地区，比如在广东等省份，它就不存在这个空账的问题，像在东北地区，退休职工比较多，而且缺少外来人口的流入，空账主要出在这些老工业区。如果一个地区的外来农民工比较多，让外地年轻人进来的话，那么也会缓解空账的问题，空账在某些地区特别严重，但是在某些地区就不存在这个问题，在广东等省份，就实实在在的有个人账户，根本谈不上个人账户亏空，反而还有很多的盈余，这种状况跟原来的改革设计制度有关，跟各地的不同情况也有关系。

　　“做实”个人账户将会带来资本市场投资难题

　　假定按照原来的思路，东北地区靠自己“做实”个人账户的话，就很难办到，因为东北地区原来就想通过提高缴费率来做实，比方说，企业不是要缴20%嘛，再多缴2个百分点，交22%，个人也多缴点。问题是在东北地区，企业、个人的负担已经非常的沉重了，如果再把缴费率提高的话，企业承受不了，必然影响到生产效益的提升，更不能很好的发展，企业不能招人，也不能扩大生产，产生不了利润，等于是连原来的缴费也收不上来，就算国家给一些补贴，让东北地区自己来“做实”也很难。

　　如果要解决这个问题，在原来的方针不变，不考虑其他的改革思路的情况下，要提高统筹层次，是否可以尽快实现省级统筹，然后推进全国统筹。如果真的像设想那样，在不久的将来实现全国统筹的话，那么就能通过各省之间的调配来解决问题，比如，广东省有盈余，把盈余资金划分过来调配到出现空账的地区，不占用个人账户，这样统筹方面就基本上平衡了，不去占用个人账户的话，慢慢就会“做实”。所以，依靠各省自己来解决空帐，会面临非常大的困难，要从全国一盘棋的高度来统一谋划、同舟共济，地区间的不平衡就会被打破，问题就很容易解决了。我个人看法，就算有3.1万亿的亏空，那还有2.8万亿的结余，但是这种亏空和结余根本就不对称，因为这些结余的钱都在省级管控中，甚至有些还在地市级的手里，如果全国统筹的话，这个结余就可以用了。

　　如果我们真的是实行全国统筹，通过资金的调度，“做实”个人账户的话，又会出现另外的问题，中国会出现一个庞大的个人基金积累，如何管理个人基金，如何保值增值，就成为大问题。按理说，应该拿到资本市场去投资，获得超过银行存款的回报，这样有助于养老金收支的平衡。但是，像中国如此大的国家，这笔庞大的个人基金该投资到哪里，拿到国际市场去投资，这不是一个小数目，会影响整个市场的，根据过去搞基金制的经验，就是智利、新加坡搞过，它们都是比较小的国家，好控制也好管理。我国如果建立这么庞大的个人基金储备，该怎么投资，该如何管理，这成为一个很大的问题。

　　回到个人账户上来，我们实行的“统账结合”的根本制度，实际要追溯到1994年，在定方案时候有过大讨论，到底我们走现收现付制，还是基金制或积累制？当时的世界银行力推积累制或基金制，但是另外一个国际组织——国际劳工组织，则主张现收现付制。我们当时想把它们结合起来考虑，现在看来不是一个简单结合的问题，两方面的问题都没有解决好。

　　我个人看法是不主张“做实”个人账户。第一，“做实”个人账户带来最大的问题是资本市场投资的问题，而“记账式”的名义账户，有好处是让个人缴费的多少跟养老金大的领取有直接的关系，关系非常明确。第二，不“做实”个人账户，就不存在资本市场风险的问题。如果实行名义账户的记账制，效果应该比“做实”要好，但还是有很多问题需要探讨，我们现在的名义账户制在世界上一些小国家像瑞典搞过，时间也不长，所以需要进一步的探索。

　　并轨的挑战在于牵涉到利益调整

　　要不要提高统筹的层次，这个问题好像和并轨没有直接的关系，但间接是有关系的，养老资金如果还是被各省控制着、管理着，甚至有些地方还没有达到省级的统筹的话，在资金平衡的方面，地区差距方面就会影响并轨的进度，最直接的是并轨牵涉到利益调整的问题，这才是最大的问题。过去机关事业单位的养老金实行过去的老办法，根据工龄来计算领取退休金的比例，比如说，工龄30年，就拿退休前70%的工资，结果造成机关事业单位的替代率高达70%以上。替代率的意思是，假如你退休前工资100元的话，在退休后会拿到70元甚至更多。但是，企业职工的基本养老保险替代率大概在50%，比较低。现在是把企业职工的替代率提上去，还是把机关事业单位的降下来，这是个很大的问题。把企业职工的提上去很困难，如果把机关事业单位的降下来，阻力会很大。

　　第二个问题，要不要上年金或者补充保险，现在谈的社会养老保险，这是第一支柱，国家也鼓励搞第二支柱，上年金或者补充保险。企业有企业年金，机关事业单位也要搞机关事业年金，或者是补充保险。问题是这么多年过去了，大多数企业都搞不起来，只有5%左右的企业搞了企业年金，都是些如电力、银行这样垄断性的行业。如果机关事业单位也搞补充养老保险，又定于很高的标准，要动用财政的钱，这样一来，并不能达到缓解人民群众对双轨制不满的效果，调整好利益的关系，同时又让人民群众感受到公平，能达到这样的效果，并轨才算完成。