授权组织的判别标准

　　我国行政诉讼法第二十五条第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”主流的行政法学说认为，授权组织是指根据法律、法规（最高人民法院2000年的司法解释将其范围扩大到“规章”）的直接规定（即授权）而获得并行使特定的行政职权的非国家组织。那么，一个非国家组织，在什么样的条件下才能构成行政法上的授权组织呢？笔者认为，必须符合以下条件：

　　首先，最基本的条件是有法律、法规或规章的明确规定。顾名思义，授权组织即是根据授权主体的授权而行使行政权的组织。因此，权力的转移是授权的本质属性。在我国行政法上，行政权力的转移被区分为授权与委托两种类型。由非国家组织行使本应由行政机关行使的行政权，是两者的共同点，但授权组织与委托的组织在实施行政管理行为时，无论是在行为的名义还是在行为的后果方面，都存在质的区别。区分授权组织与委托的组织的标准只有一条，这就是看权力转移的方式。根据行政诉讼法和最高人民法院的司法解释，只有在立法机关或行政机关通过制定“法律”、“法规”和“规章”的形式，直接将某项行政权交由非国家组织行使，该组织才能成为行政法上的“授权组织”。如果行政机关通过行政决定或协议的方式，将其拥有的行政权交由非国家组织行使，则不构成授权，而是行政委托，依委托而代实施行政管理行为的非国家组织被称为“受委托的组织”。

　　其次，法律、法规或规章规定的权利（力）依其性质是否归属于国家。授权的首要前提，是授权者合法而正当地拥有“授予”的权利（力）。换言之，判断法律、法规或规章中关于某一组织或者个人的权利的规定是否构成授权，关键在于确定该其权利的最终归属。如果依其自身性质应当归属于该组织或者个人，就不构成授权，反之，如果依其性质应当归属于国家，则构成授权。例如，宪法规定的公民权利就不属于授权的范畴，因为这些权利本身不属于国家，而归公民必然享有。

　　最后，在能够确定存在权利（力）转移的情况下，尚需看该项权利（力）的性质是否属于“行政权”的范畴。如果该项权利（力）本身并不具备行政权的基本特质，仍然不构成行政法意义上的授权，获得授权的组织也不是行政法意义上的授权组织。至于何种权力属于行政权，则主要通过考量其是否具有公共管理的性质来加以确定，而不能仅仅根据该项权利（力）是否具有强制性、单方面性等因素加以确定。任何一个私人组织，如公司、企业等，都享有对其内部事务的管理权，这种管理权同样具有强制性、单方面性等特点，但公司、企业的管理权并不溯及公司外部的人或事，因而不具有公共管理的性质，不属于行政权的范畴。

　　综上，我们不能仅仅因为相关法律、法规或规章中有“依法……”的规定，或相关法律、法规或规章中规定某一组织或某一社会成员享有某项权利（力），就理所当然地认为属于行政法意义上的授权。由此可见，我国行政诉讼法关于授权组织可以直接成为行政诉讼被告的规定，还没有真正解决高等学校、足球协会等社团组织的行政诉讼被告资格问题。进而言之，要解决高等学校在颁发毕业证、学位证、对学生实施处分，以及足协等诸如此类的社会团体对其成员实施的管理行为的行政诉讼被告资格问题，以便对其行为实施司法审查，就必须在理论和制度上进行创新，对现行行政诉讼法进行必要的修改和完善。