海南金海盛实业有限公司不服定安县建设局行政处罚案
海南省海南中级人民法院
行政判决书
（2007）海南行终字第8号
上诉人（原审原告）海南金海盛实业有限公司（下称金海盛公司）。住所：定安县塔岭开发区定雷路。
法定代表人潘X敏，经理。
委托代理人周X桀，海南东方国信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）定安县建设局。住所：定安县定城镇大众东路8号。
法定代表人莫X博，局长。
委托代理人朱X明，该局执法股股长。
委托代理人韩X，海南凯丰律师事务所律师。
上诉人金海盛公司因建设行政处罚行政争议一案，不服定安县人民法院（2006）定行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2007年3月12日上午在定安县人民法院审判庭公开开庭审理了本案。上诉人金海盛公司法定代表人潘X敏及其委托代理人周X桀，被上诉人定安县建设局的委托代理人韩X、朱X明等到庭参加诉讼。经海南省高级人民法院批准，本案审限延长至二00七年四月二十九日止。
原判认为，原告未经向工程所在地县级以上人民政府城市规划行政主管部门申请办理报建批准手续，就擅自在该土地上搞扩建工程，修建厂房、围墙等建筑物，被定安县建设局城监执法队员发现，并经被告派员调查核实，原告的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十条、第三十一条、第三十二条、《海南省经济特区城市规划条例》第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十五条规定。故被告根据上述规定，作出处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。应予维持。原告主张未能提供证据予以证实，其主张不予支持。依照《中华人民共和国城市规划法》第三十九条、第四十条，《海南省经济特区城市规划条例》第五十八条、第六十三条规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款规定，判决如下：一、维持被告定安县建设局作出的定建罚字（2006）第1号《行政处罚决定书》。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费100元由原告负担。
上诉人不服判决上诉称：第一、自一九九九年开始，上诉人就向被上诉人及定安县政府提出用地规划申请和可行性报告，定安县政府和计划统计局分别批复同意上诉人在塔岭开发区安排土地建设包装厂，并给上诉人颁发了建设用地规划许可证。二000年，因台湾星光公司兴建儿童厂需要，上诉人原用地被调整到现用地上，面积由原来的30亩调整为38亩（后合同定为36亩）。上诉人于二00二年正式与定安县政府签订了36亩的包装厂综合项目用地协议书，并与国土部门签订了国有土地使用权出让合同，上诉人交完了所有土地款及有关税费，投入资金建设厂房及购置了生产设备进行生产建设，但定安县政府却以要求上诉人整改为由，没有给上诉人办理土地使用权证，为此，上诉人向海南中院提起行政诉讼，经海南中院判决要求定安县政府在三十日内受理上诉人办理土地使用权证相关手续的申请。由于定安县政府没有颁发土地使用权证，无法办理报建手续。因此，不能认定上诉人严重影响城市规划。故被上诉人作出的处罚决定认定事实严重错误。第二、被上诉人从调查到作出处罚决定经历的时间将近四个月，但被上诉人给予上诉人的陈述和申辩时间不足一天，对涉及如此重大的利益处罚决定，明显是故意为上诉人进行陈述和申辩设置障碍，是不充分听取当事人意见的体现。在上诉人陈述和申辩时，要求给予三天时间提交相关证据，但被上诉人不予答复，亦没有按当事人的要求举行听证，显然违反行政处罚法的有关规定。同时，被上诉人自行拆除建筑物属超越职权。第三，被告作出的处罚决定适用法律错误。综上，被告作出的处罚决定应予撤销。请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人作出的处罚决定，并判决被上诉人赔偿上诉人经济损失人民币115292元及承担本案诉讼费。
被上诉人辩称：定安县政府与上诉人签订包装厂综合项目用地协议后，上诉人不按协议约定的时间缴交土地款，不按协议约定的时间投入资金进行实质性的建厂投产，也没有按协议约定的时间办理项目报建手续，仅投入少部分的资金建厂房，仅有一期工程纸箱厂建成投产。上诉人自进驻塔岭新区以来，未经报批擅自在塔岭建设用地规划范围外修建围墙、瓦房等建筑物。定安县建设局虽然给上诉人颁发了建设用地规划许可证，但上诉人至今未办理用地手续。由于上诉人在塔岭新区所有建设工程均未完善报规报建手续，违反了城市规划法的有关规定，被上诉人在对上诉人履行法定的告知程序后，据此作出处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持原判。
经审理查明：一九九九年八月四日，根据上诉人金海盛公司申请，定安县政府同意在塔岭开发区安排30亩土地给上诉人兴建纸箱包装厂。二000年二月十二日，定安县政府对上诉人的用地进行调整，用地面积增至38亩。二00二年四月一日，上诉人金海盛公司与定安县人民政府签订了《包装厂综合项目用地协议书》，该协议约定：定安县人民政府将位于塔岭工业开发区定雷公路西侧的国有土地使用权面积36亩安排给金海盛公司作包装厂综合用地使用。该项目建设投产后，上诉人在投产后十天内交完全部地价款和耕地占用税，定安县政府在一个月内为上诉人办理好国有土地使用证。而后，上诉人金海盛公司与定安县建设与国土环境资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。同年五月，定安县建设与环境资源局出具了金海盛公司用地规划红线图。同年四月十六日，金海盛公司向定安县政府提出书面申请，称该公司将进行厂房施工建设，按规定需要办理报建手续和各种施工许可证，由于土地证尚未办理，施工在即，相关部门根据实际情况给予批准进行先施工后补办手续，对有关供电问题望政府与有关部门协调解决，使该公司能顺利投入生产。县政府领导在该申请书上批复望电力公司为厂家办理有关用地手续。同年，金海盛公司建起了厂房。二00四年九月，金海盛公司交清全部土地款19.8万元以及有关税费。二00五年四月六日，金海盛公司向定安县建设局申请办理建设许可证和规划许可证。同年四月十八日，经金海盛公司申请，定安县建设局同意补办金海盛公司在塔岭新区中部定雷西侧用地面积为9909.99平方米（折14.85亩）兴建包装厂项目工程的选址意见书。同年四月二十五日，定安县建设局给上诉人颁发《建设用地规划许可证》，用地面积为9901.99平方米（即上述36亩用地中的一部分）。二00三年和二00五年，金海盛公司又先后在上述36亩用地范围内建了围墙和瓦房等建筑。二00六年六月十六日，定安县建设局向金海盛公司发出通知，以金海盛公司未经报批擅自在修建围墙、瓦房等建筑，违反法律规定为由，责令金海盛公司于二00六年六月二十日前自行拆除，否则，该局将依法强制拆除。二00六年六月二十日，定安县建设局向金海盛公司发出行政处罚事先告知书，告知拟对金海盛公司未经报建就构筑建筑物的行为进行处罚，该公司有陈述和申辩的权利。在金海盛公司进行陈述和申辩后，同年六月二十二日，定安县建设局作出定建罚决字（2006）第1号《行政处罚决定书》。认为金海盛公司在塔岭新区定雷路西侧的所有建设工程均没有完善报规报建手续，违反了《中华人民共和国城市规划法》第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条，《海南省经济特区城市规划条例》第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十五条规定。依据《中华人民共和国城市规划法》第三十九条、第四十条和《海南省经济特区城市规划条例》第五十八条、第六十三条规定，决定对金海盛公司作出如下处罚：（一）对在金海盛公司已取得用地规划许可证范围内（总面积9909.99平方米）的建设工程，现责令停止建设，并限金海盛公司在二00六年六月二十八日前持有关材料到该局办理报规报建手续。（二）对于金海盛公司在取得建设用地规划许可证范围外的建筑物、构筑物等，现责令该公司在二00六年六月二十五日前自行拆除。逾期不拆除，将由我局依法执行予以拆除。同时，你公司所非法占用的土地，由我局提请县人民政府责令退回。二00六年六月二十六日，由定安县建设局强制拆除了金海盛公司的9间房屋和围墙。同年八月九日，金海盛公司不服上述处罚决定向海南省建设厅申请行政复议，海南省建设厅经复议维持了处罚决定。金海盛公司不服，向定安县人民法院提起诉讼。请求法院判令撤销被告作出的（2006）第1号行政处罚决定，并责令赔偿所造成的经济损失115292元。请求被告停止侵权。
上述事实有土地出让合同、协议书、收据，行政处罚决定及行政复议决定书等证据，经庭审质证，足以认定。
本院认为，第一、被上诉人定安县建设局作出的定建罚决字（2006）第1号《行政处罚决定书》中，对于建设用地规划许可范围内的建设工程和范围外的建筑物、构筑物是哪些，被上诉人均没有界定清楚，显属事实不清。同时，在庭审中，被上诉人定安县建设局承认上诉人金海盛公司所建设的九间房屋和围墙是在金海盛公司取得的36亩土地的范围内，但对被拆除的厂房和围墙是否在批准建设用地规划许可的面积范围内，没有认定，亦属事实不清。另外，上诉人金海盛公司所建设厂房与定安县政府有约定，定安县政府同意上诉人先动工建设再办理用地报建手续，上诉人金海盛公司所建设的作为职工宿舍的九间瓦房以及围墙均为厂房的配套工程，上诉人金海盛公司的法定代表人在向被上诉人定安县建设局所作的陈述中已陈述了与定安县政府有合同约定的事实，但被上诉人定安县建设局无视上诉人金海盛公司的陈述意见，对该公司与定安县政府之间的合同约定没有进行核实和认定，亦属事实不清。第三、上诉人金海盛公司的36亩厂房用地来源于与定安县政府以及原定安县建设与环境资源局的出让而取得，虽未办理土地登记发证，但不能认定是非法占地，被上诉人定安县建设局认定上诉人金海盛公司非法占地没有事实根据，显属事实不清；第四、被上诉人定安县建设局认定金海盛公司的行为违反《中华人民共和国城市规划法》第29条、第30条、第31条、第32条规定，并依据该法第40条规定作出拆除处罚决定。定安县建设局实际是以金海盛公司建设的九间房屋和厂房围墙违反城市规划为违法的事实作出处罚决定的，但定安县建设局在一审及二审庭审中均未提供塔岭开发区或县城的总体规划图及相关的证据，故被上诉人认定金海盛公司的行为严重违反城市规划亦属事实不清，证据不足。另外，被上诉人定安县建设局没有提供如何界定一般违反规划和严重违反规划的依据，仅凭主观认定上诉人金海盛公司建设行为属严重违反规划，没有法律依据。另，综合全案的事实，上诉人金海盛公司虽未办理报建手续即建设职工宿舍和厂房围墙，但上诉人金海盛公司所建设的建筑物是在合同约定取得的用地范围内，且与定安县政府之间有先动工后办报建手续的合同约定，故被上诉人定安县建设局认定上诉人金海盛公司的建设行为属于严重违反规划不当。综上，被上诉人定安县建设局作出的处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人金海盛公司请求赔偿经济损失人民币115292元，上诉人提供的作为赔偿依据的证据是结算证明和施工方的证人证言，但该证据不足以证明是建设九间瓦房和围墙的投入，考虑到上诉人金海盛公司确实已建了九间瓦房和围墙，且其提出的赔偿数额与被拆除的瓦房及围墙所造成的损失的价值是相当的，另考虑到其没有履行报建手续即动工建设也有一定责任，从公平合理的角度考虑，被上诉人拆除上诉人的九间瓦房及围墙所造成的115292元损失，应由被上诉人承担60﹪的赔偿责任，即115292元X60﹪＝69175.2元。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第二十八条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销定安县人民法院（2006）定行初字第4号行政判决书；
二、撤销定安县建设局作出的定建罚决字（2006）第1号《行政处罚决定书》。
三、被上诉人定安县建设局赔偿给上诉人金海盛公司人民币69175.2元，限本判决书生效之日起十日内一次性付清。
一、二审案件受理费人民币各100元均由被上诉人定安县建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长王东史
审判员陈汉
审判员吕丽霞
二00七年四月四日
书记员蔡莹