论社会保障法的制定

　　社会主义市场经济是在社会环境中运行的经济，社会环境如何直接影响着市场经济体制的建立和完善。就整个社会环境而言，社会保障是其中的一个重要指标。我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将加快社会保障制度的改革作为深化经济体制改革的一个重要方面，体现了国家对社会保障制度的高度重视。加快社会保障制度改革，必须依法进行。目前，我国有关社会保障方面的立法已经远远不能适应市场经济发展的需要，急需建立完备的社会保障法律体系，制定完善的社会保障法。本文拟就制定社会保障法的几个问题作一探讨。

　　一、制定社会保障法的必要性

　　社会保障是社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到困难时，社会所给予的基本生活需求的保障。公民获得社会保障的权利是公民的一项基本权利。公民社会保障权的实现，必须依赖于社会保障法。在现代社会，社会保障法是各国法律体系中的一个重要组成部分，它因具有稳定社会秩序的重要作用而备受各国重视。我国建国以来，虽然也制定了一些社会保障方面的法律、法规，如《劳动保险条例》、《国营企业职工待业保险暂行规定》、《残疾人保障法》、《劳动法》、《保险法》等，但这些法律、法规，或内容严重滞后，或效力层次低，或适用范围窄，已经不能适应社会发展的需要。因此，加快社会保障立法，建立完备的社会保障法律体系是十分必要和紧迫的。

　　1、制定社会保障法是维护社会稳定的需要。发展社会主义市场经济，必须有一个良好的、稳定的社会环境。良好、稳定的社会环境的形成，取决于社会的各种因素，而社会保障是其中的一个重要因素。市场经济是一种竞争经济，而竞争的基本规则是优胜劣汰。对于市场竞争中的失败者或弱者，社会保障为他们提供了先期性保证条件和后续性的制度保障，使他们有了“避风港”和“安乐窝”。如果没有社会保障制度，劳动者的生、老、病、死、伤残、失业等社会问题就无法得到妥善的处理和解决，有时可能会导致矛盾的激化，给社会造成不安定的因素。因而，社会保障制度被学者们称为社会的“安全网”、“稳定器”。

　　2、制定社会保障法是实现社会公平的需要。《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：要运用法律、分配政策等手段，以及社会保障等措施，协调城乡之间、地区之间、行业之间、不同社会群体之间的分配关系。实现社会财富的合理分配和社会成员的共同富裕，是社会主义国家的基本职能之一。社会保障制度是国家实现这一职能的重要手段。通过社会保障制度，可以对社会收入分配进行再调节，使部分生活困难的社会成员能够得到经济补助或救济，从而可以缓解社会财富的分配不公，实现社会成员的共同富裕。可见，社会保障制度是保持社会公平，防止两极分化的重要措施。

　　3、制定社会保障法是建立现代企业制度的需要。建立现代企业制度是我国经济体制改革的方向和目标。要建立现代企业制度，必须使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。目前，许多企业都承担着社会保障职能，如职工的医疗保障、离退休保障等基本上是由本企业承担。这样，企业就背上了沉重的包袱，使企业具有了社会福利院的性质。同时，市场竞争规则，也会使有的企业破产，导致部分职工失业。如果不改变目前企业性的社会保障制度，实行社会统一的社会保障制度，企业的社会保障负担和职工的后顾之忧就得到不解决，公平竞争的机制就无法形式，从而现代企业制度也就很难建立起来。因此，建立现代企业制度，必须有社会保障制度作为后盾。

　　4、制定社会保障法是建立完善劳动力市场的需要。劳动力市场是市场体系的组成部分，是重要的要素市场。《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：深化经济体制改革，必须积极培育劳动力市场，建立多层次职业网络，形成用人单位和劳动者双向选择、合理流动的机制和规则。随着现代企业制度的逐步建立，必定有相当一部分企业破产和职工失业。为了生存，这部分失业的职工必须重新就业。同时，出于各种原因，相当部分的职工要进行合理的流动。这就需要建立完善的劳动力市场。建立社会保障法律制度，变“企业保险”为社会保险，就消除了劳动者与企业之间的附属关系，为劳动力的合理流动创造了良好的社会条件。可以说，只有建立社会保障制度，统一的、完善的劳动力市场才能形成。

　　二、制定社会保障法的基本原则

　　我国《宪法》第44条和第45条明确规定：国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障；公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业；国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属；国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。这是制定社会保障法的宪法根据。从这一宪法根据出发，笔者认为，制定社会保障法必须遵循以下原则：

　　1、从我国实际情况出发与借鉴国外经验相结合的原则。社会保障制度是社会发展到一定阶段的产物，其内容因社会制度、社会发展阶段、社会经济发展水平的不同而所有不同。因此，制定我国社会保障法，必须从我国实际情况出发。我国是处于社会主义初级阶段的发展中国家，社会主义市场经济体制正建立之中，生产力发展水平还不高，区域经济的发展还很不协调，城乡之间还存在着很大差距。这是要求我们在制定社会保障法时，必须将社会保障的形式、范围和标准确定在一个切实可行的基准上，不可脱离我国的基本国情。对此，《劳动法》第71条已经有明确的规定：“社会保险水平应当与社会经济发展水平和社会承受能力相适应。”

　　但是，社会保障制度必竟是人类社会文明的一个产物。尽管各国的社会制度不同，但各国的社会保障制度仍存在着许多相同之处。特别是西方国家的社会保障制度已有几百年的历史，积累了相当丰富的经验。因此，我们在从我国实际情况出发的前提下，应当借鉴国外的社会保障制度的先进经验，以使我国的社会保障立法更趋完善。这也是我国市场经济立法中的一个基本原则。

　　2、国家、集体、个人利益相结合的原则。社会保障涉及国家、集体、个人三方面的利益关系，因此，在社会保障立法时，必须使这三者有机地结合起来，最大限度地发挥各方面的积极性。从国家来说，社会保障是一种政府行为，需要从整个国家利益出发，大力发展社会福利事业，兴建公共福利设施，设立公民必需的社会保障的各项制度；从集体来说，社会保障是集体为其组织成员提供生活保障的一项义务，集体组织必须为其成员提供法律规定的社会保障；从个人来说，社会保障是其生活的基本保证。既然社会保障制度涉及国家、集体、个人三者之间的利益关系，所以，社会保障基金就应当由国家、集体、个人三者提供。建立以国家拨款、集体统筹、个人缴纳相结合的社会保障基金。《劳动法》规定：“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”

　　3、公平与效率相结合的原则。公平与效率是法律的基本价值取向，是市场经济立法应当坚持的重要原则。社会保障制度具有实现社会公平的重要作用，同时又具有促进效率的功能。社会保障制度的公平，意在保障公民的基本生活需求，不致因意外事故而使其陷入生活的绝境；社会保障制度的效率，意在通过对社会成员提供社会保障，促进全体社会成员的劳动积极性。因此，在社会保障立法中，必须使公平与效率紧密地结合起来。如果单纯强调公平，而忽略了效率，则会影响劳动者的积极性，不利于市场经济的发展；如果单纯强调效率，而忽略了公平，社会保障制度就失去了存在的基础。坚持公平与效率相结合的原则，就要求我们在社会保障立法时，一方面，要保障公民的基本生活需求，尽量缩短公民之间的生活差距；另一方面，社会保障的项目、标准等应当与我国的经济发展水平相适应，不能为追求公平而损失效率。

　　4、普遍性与选择性相结合的原则。当今世界各国的社会保障立法，根据法律适用对象的不同，或者采取选择性原则，或者采取普遍性原则。选择性原则是根据不同类型的社会成员制定不同的保障标准，美国的社会保障法案即采取选择性原则；普遍性原则是强调一切社会成员均享有接受社会保障的共同权利，从而制定对全体社会成员共同适用的保障标准。英国的社会保障立法即采取普遍性原则。在我国，有学者主张，社会保障立法采取普遍性原则，也有学者主张，社会保障立法应遵循普遍性和选择性相结合的原则。笔者持后一种主张。这是因为，只有坚持普遍性和选择性相结合的原则，才能既体现公民权利平等的宪法原则，又能体现不同情况区别对待的实事求是原则。按照普遍性和选择性相结合的原则，在社会保障立法中，一方面，要承认一切社会成员都享有平等的受保障的权利，另一方面，要对不同组织的社会成员或特殊的社会成员制定相应的不同的标准。

　　三、社会保障法的立法体系和基本内容

　　社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总称。社会保障的立法体系应当如何构造，学者们的看法不尽一致。有的主张，社会保障的立法体系应当由社会保障基本法和社会保障单行法规所构成；有的主张，社会保障的立法体系应当由社会保险法、社会救济法、社会福利法所构成；也有的主张，社会保障的立法体系应当由社会保险法、社会救济法、社会福利法和优抚安置法所构成。

　　《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保险相结合的多层次社会保障制度。在大力发展社会保险的同时，积极发展商业保险，发挥对社会保障的补充作用。制定相应政策，切实保护妇女、未成年人、老年人、残疾人等社会群体和优抚救济对象的合法权益。建立城市最低生活保障制度和抚恤补偿制度，依法安置退役军人，积极发展社会福利事业和社区服务，加强福利设施建设。《纲要》的这一规定，基本上为我国的社会保障立法确定了体系和内容。笔者认为，我国的社会保障立法体系应当由社会保障法基本法和社会保障单行法所构成。

　　社会保障基本法是社会保障制度的基本法，是制定单行社会保障法的立法依据。社会保障基本法应当规定社会保障制度的基本内容，如社会保障的对象、范围、实施、社会保障项目的确立和标准、社会保障基金的来源和管理、社会保障机构的设置和运作、法律责任等。

　　在社会保障基本法的基础上，应当分别制定不同的单行法，即社会保险法、社会救济法、社会福利法和优抚安置法。

　　1、社会保险法。社会保险法是社会保障法的核心内容。社会保险包括养老保险、工伤保险、医疗保险、生育保险、失业保险等。《劳动法》第70条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”社会保险法主要应当规定如下内容：（1）社会保险基金的筹集和管理。社会保险基金除国家建立基本养老基金外，企业可根据本单位的实际情况为职工建立补充保险，要提倡个人进行储蓄性保险。要规定社会保险基金的财务会计管理制度，严格控制社会保险基金的使用，坚持专款专用；（2）社会保险基金经办机构和监督机构的设置。应当依法设立社会保险基金经办机构和监督机构，并对其职责作出规定。社会保险基金经办机构依法收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。社会保险基金监督机构依法对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督；（3）社会保险项目和标准。社会保险的项目，按《劳动法》第73条的规定，劳动者在退休、患病或负伤、因工伤残或者患职业病、失业、生育的情况下，依法享受社会保险待遇；（4）相关的法律责任。

　　2、社会救济法。社会救济是国家和社会对生活特殊困难的公民和灾民进行的物质帮助。社会救济是社会保障制度的重要组成部分，它对于解决城乡困难户和灾区人民的生活具有特殊的重要意义。我国的社会救济工作，长期以来一直是无法可依，实践中存在的问题比较多。因此，必须制定社会救济法，将社会救济工作纳入法制的轨道。社会救济法主要应规定如下内容：（1）社会救济的对象。社会救济的对象主要包括城乡中的没有生活来源的人（如残疾人、孤儿、孤寡老人等）、灾区的灾民、城乡贫困户等；（2）社会救济的形式。社会救济的形式主要包括救助、救灾和扶贫；（3）社会救济资金和物资的来源和管理、发放和使用；（4）相关的法律责任。

　　3、社会福利法。社会福利是国家、集体和社会为保障全体公民的基本生活，提高人民的物质文化生活水平，而提供的福利性的物质帮助、福利设施和服务。社会福利涉及全体社会成员的物质文化生活，是社会保障的一个重要组成部分。我国的许多法律中都有关于社会福利的规定，如《劳动法》第76条规定：“国家发展社会福利事业，兴建公共福利设施，为劳动者休息、休养和疗养提供条件。用人单位应当创造条件，改善集体福利，提高劳动者的福利待遇。”社会福利主要包括社会津贴、职业福利、社会福利设施、社会服务等制度。社会福利法主要应规定如下内容：（1）社会福利企业的确定标准；（2）不同社会组织成员的福利待遇标准；（3）社会物质帮助和社会服务的项目、标准和方式等；（4）社会福利设施的建设；（5）相关的法律责任。

　　4、优抚安置法。优抚安置保障是国家和社会依照法律对特定的社会成员，通过优待、抚恤、安置等方式，保证他们的生活需求，并具有褒扬性质的保障制度。优抚安置保障主要包括抚恤制度、优待制度、安置制度等。我国在抚恤、优待、安置等方面虽然已有不少的法律法规，但大都不适应市场经济发展的需要。因此，应当尽快制定完善统一的优抚安置法。优抚安置法主要应规定如下内容：（1）优抚安置的对象。优抚安置的对象主要是革命烈士及家属、革命军人及其家属、革命残废军人及其家属、复转军人等；（2）优抚安置的条件。优抚安置法应当对革命烈士的条件、残废军人的等级等作出明确的规定；（3）优抚安置的标准。优抚安置法应对抚恤的标准、复转军人的安置办法、优待措施等作出规定；（4）优抚安置资金的来源和管理；（5）相关的法律责任。