都是监管不分惹的祸

　　最近，有媒体在显著位置刊文，为基层“安监部门”和“安监人员”叫屈，认为当前事故责任追究机制有问题，要尽快完善；还说这是一些地区安监局长异口同声的呼吁。

　　粗一看，文中的确道出了基层“安监”的苦衷；但细一想，所列问题尽皆表象而已。即使就按这些局长们的意思来完善，也无济于事。因为导致基层“安监”受苦的原因，不在事故的行政责任追究，而在另外两个方面：一是主观上的，即基层“安监”对法定职责和行政职能分工认识不清；二是客观上的，即基层“安监”所承担的法定职责和行政职能本身存在监管一体的问题。

　　部门简称减不掉法定职责

　　先说说基层安全生产监督管理职责问题。按照《安全生产法》第九条规定：“……县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”按照2005年3月16日国办发[2005]11号通知要求，国家安全生产监督管理总局的主要职责有13项，其中“综合监督管理全国安全生产工作”和“依法行使国家安全生产综合监督管理职权”是核心内容。由此可见，现行法律规定与部门行政职能分工是一致的，即既有监督职能又有管理职能。以我国行政体制的特点而言，各级政府安全生产监督管理部门的职责与中央政府是对应的；因此，发生事故该不该承担责任，该承担什么责任，是一清二楚的。

　　那么，基层为什么又会“不理解，难接受”呢？这就是笔者要说的第二个问题，即“法定职责和行政职能本身的问题”。

　　这里有必要将一些混淆了的基本概念加以区分，以免在理解上出现偏差。本文一开始就将“安监部门”和“安监人员”两个概念加上引号，因为，如果这两个概念的内涵与一些地区局长们所说的完全一致，那么，这个呼吁在逻辑上就站稳了。但是，从局长们前后不一的概念使用来看，这个呼吁似乎又站不住脚。

　　在这篇诉苦的文章里，笔者将部分出现频率很高的词语和一些容易与之混淆的词语挑了出来，其统计结果是这样的：“安监部门”7次、“监管部门”1次，“安监干部”2次，“安监人员”9次、“监管人员”1次、“监察人员”3次、“安全监察人员”1次、“安全监管人员”2次，“安全监管工作”4次、“安监工作”2次。根据文意，这些混乱的用法可以归纳为如下3种，即“安全生产监督管理部门”（简称“安监部门”），“安全生产监督管理人员”（简称“安监人员”），“安全生产监督管理工作”（简称“安监工作”）。为什么要注明简称呢？主要是避免产生歧义。例如“安监人员”这个简称，如果不加说明或在论述前列出若干规范的同义词的话，在理解上，不是被误读为“安全监察人员”，就是被误读为“安全监督人员”或“安全监管人员”，而“监察”、“监督”、“监管（监督管理）”是不同的概念，其内涵出入很大；更重要的是，不能以简称来解释职责，因为简称不等于减责，何况，部门职责是法定的。

　　前述这些，看似跑题，倘若无此作辅垫，后话就难说下去。

　　笔者要说的是，现在人们习称的“安监部门”，不是单纯的安全生产监督和执法部门，更不是安全生产监察部门，而是兼具经济行政管理职能的安全生产综合管理部门，是在“管生产必须管安全”的原则下，从经贸委脱胎出来后取代部分已经撤销的行业主管部门，直接管理所在行政区域生产经营单位安全生产的行政机构。例如取代煤炭部门对煤炭生产进行管理等。因此，面对当前“安监部门”监管合一的现实，“安监人员”的头脑一定要保持清醒，千万不要因对己有利就重管轻监，也不要因对己无利就只监不管。在行政职能尚未调整，在法律没有修改之前，任何偏颇都是不对的。企业虽然是安全生产的责任主体，但主体责任的落实，靠的是行政方面强硬的日常管理，不是靠事故后的执法查处去求证。所以说企业因主体责任不落实发生事故，行政管理是有责任的。有责任当然要追究，而追究“安监部门”的管理责任，不等于放任企业的主体责任。

　　自身不硬绝非部门保护的理由

　　局长们在建议中提到，事故查处重点应当是追究企业的主体责任。理由是事故的发生主要是由于企业负责人忽视安全，投入不足，设备设施不完好，或者违章指挥、违章操作，或者是安全教育培训不到位等原因造成的。其实，这个理由是站不住脚的，因为理由本身就表明“安监部门”失职。须知，企业要取得责任主体地位，前提是要符合法律规定的安全生产条件，而是否符合这一条件，除了“安监部门”，谁说了也不算。如果不符合条件，企业就不可能取得责任主体资格，也就不可能从事生产经营活动，除非该企业是一个没有工商营业执照的非法企业，而非法企业在法外，与法定的安全监管无关。

　　局长们的建议还提到，要进一步明确安监人员职责范围。这条件建议涉及的问题带有普遍性。表明不少“安监人员”对自己的职责不清楚。这条建议针对的是“一些地区和部门在事故调查处理过程中，往往未将调查重点放在企业主体责任是否落实上，而是先查安监部门是否去检查了，如果没去，就是‘失职’；如果去了，就是‘渎职’”。在这条建议中，“安监人员”与“监察人员”是同一对象，但在讲到职责时，局长们一方面承认其“管理”职能，即“……对安全生产主体实施监督管理的行政行为”。另一方面又只认“监察”而否认“管理”，即“不能片面地以监察人员‘去’与‘不去’来界定责任。”

　　试想，如果“安监人员”是单一职能的“监察人员”，的确不能就这么简单地界定责任；可就在这条建议中，局长们又毫不含糊地用“监督管理”来界定“安监人员”的职责，从中可见，“安监人员”并非单一的“监察人员”。须知，“安全检查”是安全管理的日常工作，如果真没去检查，说“失职”一点都不过分；如果去了，就要区别情况，不能贸然以“渎职”定性，但“渎职”的可能性不能排除。就以局长们的建议为例，“在检查过程中，监察人员具备的技能不可能满足所有企业安全生产所涉及的全部内容和要求”。这里说了一个大实话，敢于承认“安监人员”的自身不硬，并披露出“安监部门”的现实缺陷，是一件好事，值得提倡。但如果不涉及承担责任的问题，如果不是局长们自己说，谁敢说“安监人员”无能，谁敢说“安监部门”不行。所以说，假如因自身无能查不出企业存在的事故隐患，“渎职”的认定是能够成立的。

　　再则，按《安全生产法》第六十一的规定，“安监部门”和“安监人员”日常履职的情况，监察机关有权依据《行政监察法》进行监察。如果发生事故，作为事故调查的组成单位，监察机关先查安监部门是否履职，是很正常的事。

　　局长们还有一条建议，要求建立健全安全检查工作规则，其理由是“我国还没有安全检查的工作标准和工作规则”。这一说法不准确。远的不说，由国家安监总局立题完成的《安全生产检查导则》，2004年3月14日就通过评审。评审委员会认为：“《安全生产检查导则》……可以作为一部对安全生产检查具有实用价值的重要参考工具书……”因此，应该说安全检查是有规则的。

　　所谓安全检查存在“随意性”的问题，这可是个大实情，这本身就是责任问题。“随意性”，就是不负责任，没事都应批评，何况有事。其实，局长们也承认，“安全检查是安全监管工作的重要内容和主要手段；安全检查质量高低，确实对安全生产有着十分重要的作用”。既然这样，如果因“随意性”而误事担责，实为咎由自取。

　　至于局长们深感“目前存在着把社会道义责任与法律责任相混淆的倾向”，生怕“……发生重特大事故，政府及安监部门就得有人从道义上承担责任。”这种担心是职责误读的情绪化表现，而且还混淆了道义与法律的关系。

　　试想，如果“安监人员”在事故中担的是道义责任，那么，法律责任就无从谈起，局长们的呼吁理就太偏。因为道义责任高于法律责任，前者是自觉承担高尚义务，后者是强制履行底线职责。一个以道义为重的人，法律责任充其量是不足挂齿的起码责任。

　　没有责任事故哪来责任追究

　　现在基层安监队伍主要由四类人员组成，产煤地区以原煤炭部门的为主，吸收部分非煤行业管安全的加盟；非煤地区以原劳动部门的为主，加上原经贸委管安全的。在目前监管合一的情况下，这种人员结构会因习惯思维出现两种偏颇：即以原劳动部门人员为主的安监机构，对职能的理解容易停留在“国家监察”状态；而以煤炭部门人员为主的安监机构，对职能的理解又难以突破单一“行业管理”的局限。其后果，正如有些专家所说，“监管一体，顾此失彼”。而这，才是一些局长们发出前述呼吁的背景原因。

　　另外，发生责任事故自然要追究责任，而责任又有主体责任和管理责任之分。局长们提出“应当重点查处企业的主体责任”的建议，就是基于把自己的职责片面理解为“国家监察”的缘故。事实上，近年来一直在构建的安全工作格局，已没有“国家监察”一说。再加上安监部门的主观原因，一直将工作重点放在事故查处和应急救援上，没有很好地从事故预防方面履行法定的日常管理职责，以致一些地区管理缺位，企业事故多发，到头来还要依法对事故承担管理责任。因此，局长们说：“安监工作苦、累、险，我们认了，救死扶伤、积德行善的事总得有人做。但对发生事故后，动辄追究安监部门和安监人员的责任，感到不理解，也难接受……”试想，如果有一天，局长们真正认识到自己的工作不是“救死扶伤”，而是确保人的安全健康，那时，因管理缺陷导致的责任事故就会减少许多，即使遇上，他们也会从容面对。