改革执行工作，如何改

　　“执行难”在国外就很少碰见，而在我国，随着执行机构的建立，它就产生了。至今，它已严重地困绕着人民法院的各项工作，形成了一种具有中国特色的司法现象。如何克服“执行难”，社会各界都提出了不少有益的建议，人民法院工作人员也在不断地求索和改革，至今还没有形成一套完整的体系，“执行难”依然存在。笔者认为，改革执行工作，首先应更新理念，其次要改革执行机构，建立一种适合我国国情并与国际并轨的执行机构。走执行实施工作警务化之路是完善执行机构和克服“执行难”的一条重要途径。

　　改革执行工作，如何改

　　——张景文扶民

　　随着经济转型和社会的发展，执行工作改革，已成为人民法院法改革的一项重要内容。“执行难”是困扰人民法院各项工作的一株“毒瘤”，要想彻底克服“执行难”，必须要全方位地改革执行工作。我国已加入WTO，随着人民法院民事审判格局的形成，传统的执行制度、执行方式、执行机构以及执行工作理念必须更新，必须突破陈旧观念的束缚。观念的更新可以促使执行工作的体制、执行权的运行机制更能适合中国国情和符合国际惯例，从而有利于实现执行工作的公正、公平与效率，维护法律的严肃性和权威性。

　　一、什么样的执行理念符合当前的形势

　　执行理念是执行工作方法论和实践论的统一，其内涵体现了强制执行的精神实质，反映了执行工作发展规律和司法价值取向，其外延则是执行工作运作的方式、方法、程式，以及由此引起的法律效果和社会效果。执行工作的改革与发展，执行理念更新是前提。传统的执行理念是建立在我国司法体制不完善的计划经济时代的状态之上，继而形成的执行工作从体制到机制，从机构设置到队伍建设，从执行工作程序到方法方式，都带有浓厚的计划经济时代的职权主义理念，机构设置缺乏统一领导、统一调度、统一指挥的机制，并且执行机构的设置和职权运作不符合国际通常体例，法官从事强制执行工作存在着许多弊端，影响了执行工作的开展。在执行权的运作上，现有的执行权涵盖了司法裁判权和司法行政权。执行官既充当法官的角色，又充当执行官的角色，并且个人说了算，对其缺乏有效的监督制约，从而导致执行乱、乱执行和执行不力，甚至引起执行腐败。在执行法律的立法上，跟不上形势的发展，又有许多问题法律上没有规定，致使执行工作无法开展。在执行工作程序和方法上，执行人员不能按程序办事，方法简单粗暴，甚至到了执行程序时，不管能不能，执行员都在那里包打天下，从而使“执行难”的包袱越

　　（一）必须改变执行过程中的职权主义观念

　　执行过程主要体现执行机构运用国家强制力实现债权人权利的过程，是国家公权力对私权实现的一种介入，执行权既有一定的主动性，又有一定的被动性。其定位应是准职权主义。最高人民法院《关于执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）第19条规定生效法律文书的执行，一般应由当事人依法提出申请。发生法律效力的具有给付赡养费、扶养费、抚育费内容的法律文书、民事制裁决定书，以及刑事附带民事判决、裁定、调解书，由审判庭移送执行机构执行。从该条可以看出，执行程序的启动一般是需要经当事人的申请才能启动的，这就说明了执行权具有一定的被动性，其被动性还表现在人民法院要尊重当事人的处分权（民事诉讼法规定“当事人有权在法律规定的范围内处分自已的民事权利和诉讼权利”）和要求当事人承担举证责任（《规定》第28条），只有具备《规定》第19条第二款的内容时，法院才能主动启动执行程序，执行权的主动性还表现在法院的审查权、调查权上。因此执行权的定位应是准职权主义。

　　（二）执行权不是单一的司法裁判权，也不是单一的司法行政权。

　　按照理论的解释和国外执行理论及实务的通用解释，执行权分为“执行命令权”、“强制执行实施权”、“执行裁判权”三权。“三权”实际上涵盖了“司法裁判权”、“司法行政权”。法律将执行权授权人民法院行使客观上形成了司法裁判权和司法政权两权合一的运行态势。我们过去对执行权的理解是将它完全等同于司法裁判权，实际上执行机构大量行使的是司法行政权（强制执行实施权），在客观上形成了一种司法权吸收政权的关系。单纯地从执行机构的执行行为上看，又是一种行政权吸收司法权的关系。执行权的基本属性是行政权，但同时又拥有部分司法裁判权，而这两项权力单纯地有同一主体实施，加之执行人员的权力失去监督，必然会导致执行人员滥用权利，以致于使权利人的权利得不到确实、充分的保护，从而形成了执行腐败和执行难。

　　（三）执行机构的管理模式应是纵向的上下级之间的命令与服从关系。

　　司法权的上下级关系是监督管理关系，而行政权是上下级关系、隶属关系，是命令与服从的关系，是管理与被管理的关系。执行权的属性是行政权，因此执行机构上下级关系应该是命令与服从的领导关系，而现行的执行机构是很难实现这一点的，加之地方法院的人、财、物受制于地方政府，行政干预在所难免，短期内形成一种管理关系，以抑制执行难恐非易事。相反，人民法院司法警察在体制上实行的是编队、准军事化管理体制，形成了一种领导与被领导、命令与服从关系，如果由司法警察实施强制执行权，既解决了体制问题，又符合国际惯例，对克服“执行难”会大有益处。

　　（四）执行秩序应是正义、公开、公平程序。

　　程序正义既是指在法律有明文规定的情况下，执行活动应该严格按照法律规定的程序进行，又是指在法律没有明文规定的情况下，执行机构和执行人员在履行职责过程中，也应当根据社会正义的要求规范执行行为，平等、公正、合法地保护当事人的合法权益。现有的法律对执行机构的设置、执行人员的职责规定的不完善，加之执行权的滥用和失去监督，使得不少执行人员在实施执行行为时搞暗箱操作，搞权钱交易，侵犯当事人合法权益的现象时有发生，导致了执行腐败和执行难，社会各界对执行工作有意见，所以必须通过立法的形式使得执行程序正义化。

　　执行程序公开、公平是正义的保障，没有公开，公平就失去了正义，因此也要求执行工作公开化，对当事人的合法权益公平地保护，才有利于解决执行难的问题。

　　（五）建立执行方法穷尽观念，以取得当事人的理解。

　　目前，我国的商业信用水准较低，交易风险较大，一些被执行人确无能力执行，使得一大批执行案件长期积压，客观上形成了“执行难”。加之地方保护主义、部门保护主义、本位主义、行政干预等因素使执行工作是难上难，形成恶性循环。但是，如果建立了执行方法穷尽观念，在法院应当采取的方法、措施都采用了，各种途径都走完了，还不能实现当事人的债权，债权人也不能提供证明尚有执行可能的证据时，法院应当裁定中止或终结执行程序（中止或终结执行程序应符合法律的规定），中止、终结执行时当事人也不会有意见，只有这样，才能减少积案，在一定程度上解决执行难。

　　（六）执行机构的设置和执行人员的定位应符合国际通例。

　　国外的执行机构分为法院内设执行机构和法院外设执行机构。法院内设执行机构基本上是以执行官作主导负责执行，单纯地实施执行行为，法官一般是发布命令、裁决执行程序中的纠纷，执行官不属法官序列，但属法院的工作人员。法院外设执行机构是将执行机构单独设置，独立于法院，执行事务由警察或行政官员完成。国外执行机构的设置较好地解决了裁判文书的执行问题，维护了法律的严肃性。执行官只单纯地实施强制执行行为，其行使的是司法行政权，行政权行使的好坏又受一定的监督和制约，因此“执行难”在国外非常少见。而我国的执行机构既行使司法行政权，又行使司法裁判权，在系列上既不属于法官系列又不属于警察序列，在管理上又形成了司法权吸收了行政权的体制，因此其机构的设置和人员的定位既不符合国际通例，又不适应国情发展的需要。“执行难”的现象在很大程度上系内部机制所引起的，因此需要更新观念进行大刀阔斧的改革。

　　二、如何改革执行工作

　　笔者认为，改革执行工作除了更新理念外，还要在执行体制上、执行工作的运作上进行改革，只有这样，才能彻底地解决“执行难”。

　　（一）应建立一支既符合国际通例又适应我国国情的执行机构。

　　法官主持执行工作在司法实务中已出现许多弊端，其表现为：其一，公众心理普遍认为法官是文官，应侧重于“坐堂问案”和裁判，不应直接强制执行；其二，法官在审案、裁判的全过程中应处于“中立”状态，执行员的职责不具有中立性；其三，法官任执行员，有悖立法本意，我国末设执行官序列；其四，法官在执行程序中既行使裁判权，又行使行政权，使其缺乏有效的监督，容易引起执法腐贩；其五，我国法律规定与实践不一致，使得法官任执行员时出现了法律规定执行员不能对裁定书签发、署名，但实际上却行使了裁判权的理论与实际不符的“议行不一”的司法状态，容易引起司法混乱；其六，法官承担执行工作缺乏最基本的威慑力。执行工作具有鲜明的强制性、倾斜性和迫使服从性，而作为文官的法官是不适宜参与强制执行工作的；最后，在我国，人民法院只有司法警察才有权持有和使用枪支弹药、警械具；法官则没有这方面的权利。因此，法律的限制使得法官参与执行时危险性大、自卫能力低、强制手段弱、社会效果差。国外的执行机构不是由法官组成，其主要成分是警察。因此，要想彻底解决执行难问题，首先应该从体制上下功夫，建立一支完全意义的执行机构。我国的执行机构是法院内设机构，

　　如果将执行权细化为命令权、实施权、裁判权，分别由不同部门行使，实行分权制衡的原则，则能较好地解决执行机构的设置问题，并为执行权公正廉洁的行使提供保障。这种执行机构的设置上实际上将执行命令权交给立案庭行使，由立案庭统一立案、统一管理、统一调度，并对执行过程进行监督，在形式和内容上实现了公正、公开、公平的愿望。而强制执行实施权则交给了具有警察身份的执行人员行使（执行人员属警察序列），他们实施的是司法行政权，在领导与被领导、命令与服从的关系中，他们只服从法律，下级服从上级，这种管理关系较容易地避免了行政干预和地方保护主义、部门主义及本位主义对执行案件的影响。从而在根本上化解执行难问题，这种模式在定位上是执行实施工作警务化。裁判权是解决执行工作中出现的有争议需要裁判的重大问题，这种权力由法官行使，从而也解决了执行监督、制约的问题，对防止执行乱、乱执行和执行不力以及执行腐败起到了积极的作用。因此，笔者认为只有实施三权制衡，三权分别由不同的部门行使，实行强制执行工作警务化，才能建立完全意义的执行机构，并在此基础上，实现良性运作，带动外部环境的变革，彻底解决执行难。

　　（二）尽快解决执行立法的滞后问题和规范执行工作的方式、方法及强化执行工作的监督管理。

　　现有的执行工作法律规范已不能适应形势的发展，特别是对执行机构的设置和执行人员的职权、职责及执行工作程序、执行权的划分上应从立法上予以规范，尽早地实行强制执行工作的警务化，将裁判权和行政权相分离，执行机构实行垂直管理，在人、财、物的管理上也应力所能及地做到与执行机构相协调，以便于更好地克服行政干预和地方保护主义。在强制执行工作警务化的机构运作上可将执行机构称为司法警察局，内设讼事司法警察、执行司法警察及办公室。讼事司法警察的主要职责为服务各项审判，如提押、看管、送达、采取强制措施、值庭等。执行司法警察的主要职责为执行由立案庭签发的各类案件的执行司法警察共同完成。办公室则负责警用装备、警衔管理、工作统计、教育训练、文秘和机关安全保卫。原有的执行机构经过分流后，一部分人员转入司法警察局专司强制执行工作。一部分人员则转入审判岗位或从事审判工作，或在新成立的执行裁判机构担任法官，负责执行中的裁判事宜，并对强制执行工作实行监督。这样将执行权由三个部门的不同主体行使，实行分权制衡，相互监督制约，从而实现执行工作正常运作的机制，确保执行工作的公正与廉洁。

　　在执行工作的方式与方法上，也应进行相应的立法，除建立执行程序正义、公开、公平制度，实行执行方法、措施、途径穷尽制度外，还应完善执行工作监督制度，使执行工作规范化、公开化。

　　（三）抓好理论创建，提高执行人员的整体素质。

　　新的执行机构能否得以良性运转，是否适应形势发展，还需要实践来证明。因此，在建立执行机构的同时，还要抓好理论创建工作。理论来源于实践，反过来对实践进行指导。

　　理论研究本身就是业务建设的一个重要的组成部分，执行工作改革最终能不能走向成熟，决定于其理论基础能不能构建起来。因此要想改革执行工作，理论创建是前提，同时还要加强理论的宣传。理论宣传有利于统一思想、统一认识，共同推进执行工作的改革。

　　如此同时，还要下大力气抓好执行人员的素质教育，执行裁判权、强制执行权在执行机构改革后分归不同的主体行使，因此，人民法院应加强法官和警官的综合素质教育，司法警察还要具备良好的身体素质和具备处理突发事件的应变能力，这种素质是其他人员不能比拟的。执行人员的综合素质提高了，克服执行难的能力增强了，内部环境和外部环境做到有机的统一，社会各界都来关注执行工作，那时执行工作就不会再难了。