小额贷款公司的法律缺陷

　　2004～2012年，连续8个中央一号文件将农村金融问题作为金融改革的重中之重。从小额信贷模式的广泛复制，到2007年为“三农”服务的中国邮政储蓄银行成立，村镇银行、小额贷款公司和资金互助社在全国各地呈燎原之势，再加之中国农业银行“蓝海战略”的本位回归，都表明农村金融格局出现新调整，激活农村金融市场竞争的目的初见成效。但是，多元化需求仍然没有得到充分满足，供求结构性失衡顽疾依然存在。

　　一、小额贷款公司存在的主要问题

　　（一）监管主体不明确。

　　《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出，“小额贷款公司的监督管理，凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处理责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”不难看出，这一规定使得小额贷款公司的监管主体依旧不明，具体由哪个机构负责监管仍需由当地政府委派指定。从目前的试点情况来看，各地方负责小额贷款公司监管的机构五花八门：有发改委、财政局、金融办、工商局、公安局等部门，有的地方政府还将银监会派出机构和人民银行分支机构纳为监管主体，如浙江温州市政府规定本地的小额贷款公司由金融办、发改委、工商局、温州银监局和人民银行温州市中心支行共同监管。如此多部门的分头监管容易造成监管混乱，不仅使机构间在监管的共发地带相互“扯皮”，而且会导致监管工作难以专业化与精细化，无法及时发现监管对象的风险所在。同时，对于不同性质、类别、地区的小额贷款公司的多头监管，也会带来监管规则和标准的较大差异，造成无序竞争、发展失衡和制度掣肘等严重问题。与金融监管部门相比，地方政府更不具备监管优势，小额贷款公司也就失去了基本的后台支持，一有困难，有可能被地方政府一关了事。

　　（二）法律依据不足。

　　《指导意见》和地方政府有关部门关于小额贷款公司的规定，不属于法律、法规和规章，不具有法律约束力。这些规范性文件在我国立法层级中位次较低，缺乏刚性、权威性不足、不规范。同时，由于对小额信贷公司的定位缺乏统一规划，政策不稳定，不利于形成一个稳定的法律、法规体系。因此，可以说目前的小额贷款公司运行处于无法律规范、无有效规则的状态。

　　（三）小额贷款公司主体身份及定位不明确。

　　《指导意见》表明小额贷款公司并不是商业银行，不适用《商业银行法》，但是小额贷款公司经营的贷款业务本质上又是一种金融行为，也不能完全适用《公司法》，同时小额贷款公司是营利性的组织，显然不能等同于政策性银行，这种不清晰的主体地位，使小额贷款公司处在法律监督和监管部门的边缘。小额贷款公司的法律性质、市场准入与退出、监管机关、业务规则和监管措施等监管所必须明确的问题，现有规则几乎空白。2009年6月，中国银监会颁布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，表面上为小额贷款公司转变为正式金融机构创造了机会，但实际操作难度却很大，因为转制即意味着原有股东控制权的出让以及灵活的经营管理方式的终结，这样的结果对小额贷款业的发展很难有什么实质性的影响。与此同时，《暂行规定》确定的各项核心指标，基本与大银行的考核指标相近。没有体现区别政策，不符合小额贷款公司发展的一般规律。

　　（四）经营风险大，信贷风险准备金计提比率偏低。

　　小额贷款公司的客户主要限于中小型企业与农户。这些客户经营规模较小，抵御市场风险的能力较弱，直接影响小额信贷的收回。小额贷款公司的业务风险要高于一般银行，但由于将小额贷款公司归类为工商企业，在会计处理中导致的信贷风险准备金普遍偏低，难以覆盖风险。当前，小额贷款公司信贷专业技术缺乏、业务品种单一的特点比较突出，风险控制能力较弱。此外，缺乏符合小额贷款经营特点的信贷管理软件和客户评价系统支撑。在贷款担保方式上也仍然主要采取担保、抵押方式，与“无担保、无抵押”的小额信贷运作特点存在明显差距。

　　（五）缺少政府财政补贴的支持。

　　目前村镇银行、农村资金互助社等小型金融机构3年内可以享受其贷款余额的2%的财政补助，但小额贷款公司被定性为经地方政府批准成立的非金融企业，不在享受补助之列，这就制约了它支持民营企业和农户融资业务的拓展的积极性。国家税务总局规定，贷款属于“金融保险业”税目的征收范围。经营小额贷款业务属于“金融保险业”税目的征收范围。但是，因为小额贷款公司的资金来源主要是自有资金，资金成本无法列入正常的成本计算扣除，所以，同样税率上缴营业税，表面上合理，实际上是极不公平的。目前民间贷款的利率，最低也高于银行利率4倍以上，有的甚至高出10倍。如果小额贷款公司贷出去的贷款利率大大低于“地下”金融，也就是说资金回报率低于预想，对小额贷款公司是否有吸引力？特别是小额贷款公司重点支持的是三农生产、小企业和困难企业，这些贷款往往存在较高的坏账发生率。

　　二、提升小额贷款公司可持续性发展的主要策略

　　（一）应明确银监会作为小额贷款公司的唯一法定监管主体。

　　（二）加强监管，严控风险。

　　以法律法规体系、社会监督体系、运营监测机制、进入退出机制“四位一体”的监管体系建设为突破口。

　　（三）政府要创建有利于小额贷款公司发展的环境。

　　一是拓宽小额贷款公司的融资渠道。二是尽快将小额贷款公司纳入人民银行征信管理系统，降低其风险识别成本。三是要合理布局，控制小额信贷公司区域分布，避免恶性竞争，力争在“数量、规模、风险”可控的基础上稳步发展。

　　（四）鼓励小额贷款公司经营模式的创新。

　　第一，以贷款业务为主，以咨询、租赁、信用担保、中间业务为辅，挖掘客户资源、开发金融产品、向企业内部延伸；拓宽公司业务渠道，从而弥补公司资金不足、因款项全部贷放出去而没有业务可做的困境。第二，部分小额贷款公司可向金融公司和风险投资方向发展。第三，构建和完善农村保险体系，积极发展农业保险，为小额贷款公司分担风险。第四，小额贷款公司向村镇银行改制适应了我国发展多层次农村金融机构的趋势。现行制度规定将其控股权归银行业金融机构是不可行的。为了成功实现小额贷款公司向村镇银行改制，政府有关方面应该允许小额贷款公司股东保留原有控制人的控股权，银行业金融机构则可以以战略投资者的身份入股，并指导其完善内部治理结构和健全风险管理机制。

　　（五）国家制定有针对性的财政、税收政策。

　　小额贷款公司成立初期，离不开政策的扶持。建议地方政府借鉴农村信用社改革与发展担保公司相关经验。出台配套政策，制定小额贷款公司的贷款风险补偿、税收减免、抵押物登记收费等相关扶持制度，以营造良好的发展环境，尽量降低小额贷款公司的运营成本。

　　企业不是福利机构，出于收益方面的考虑，其必须加速资金的周转率。小额贷款公司为了提高效率和规模，必将资金投资到那些回收快，上规模的企业，挤占了用于农户和微小企业的贷款份额。国家作为监管者，要制定政策作为调整投资的杠杆。由于当前政策不允许小额贷款公司开设分支机构、跨地区经营，其触角难以深入到三农经济，三农贷款所占的比重少。目前农村金融体系的架构主要以农行、农村信用合作社、邮储、中国农业发展银行为主，以新型金融机构如村镇银行、小额贷款公司和资金互助社为辅。尽管金融供给主体多元化，但其实质还是原供给主体模式的复制，目标客户的定位、产品的设计、定价以及贷款营销的模式等方面都趋同，即同质化竞争。而同质化竞争的加剧导致的结果必然是资源流向高效率地区和行业、金融机构“草尖化”、中低收入的农民继续被边缘化、资金回流农村依然困难等。