农业法修订关注三农问题，适时修改成当务之急

　　近日召开的九届全国人大常委会第29次会议，对农业法修订草案进行了审议。

　　现行农业法是1993年7月2日由第八届全国人大常委会第二次会议通过施行的。农业法施行9年来，对于进一步加强农业的基础地位，稳定家庭承包经营制度，维护农民合法权益，促进农业生产发展都发挥了重要作用。但是，随着改革开放的深入和国民经济的发展，当前我国农业和农村经济发展已进入一个新阶段，出现了一些新情况和新问题。比如，传统农业管理模式和支持模式已经不能适应当前的形势；部分农产品出现阶段性、结构性供过于求的情况，农业结构调整势在必行；农民收入增长缓慢，既制约了农村消费增长，也影响国民经济的发展；在我国加入世贸组织后，需要采取新的措施，来提高农业发展水平和农产品的国际竞争力。

　　在审议中，常委会组成人员认为，现行农业法已不能完全适应形势发展提出的新的要求，为了应对新情况，解决新问题，推动农业和农村经济更好地向前发展，适时修改农业法已成当务之急。

　　粮食由过去长期短缺转变为总量基本平衡、丰年有余，但人均粮食占有量仍比较低。为实现稳定粮食生产能力、确保粮食供求基本平衡的目标，粮食安全和农产品质量安全第一次写进了农业法修订草案——

　　粮食安全和农产品质量问题不能放松

　　农产品质量和粮食安全，是近年来社会关注的突出问题，也是审议中委员们的热门话题之一。

　　我国是一个人口众多的国家，经过多年的努力，已基本解决了13亿人的吃饭问题，粮食也由过去长期短缺转变为总量基本平衡、丰年有余。“九五”期间，粮食产量除满足国内各种需要外，净出口135.9万吨，净剩余量12371万吨，占同期产量4.98%，但人均粮食占有量仍比较低。为实现稳定粮食生产能力，确保粮食供求基本平衡的目标，粮食安全和农产品质量安全第一次写进了农业法修订草案。

　　审议中，常委会组成人员认为，草案新增粮食安全和农产品质量安全的章节很有必要，确保粮食安全和农产品质量安全，不仅是提高我国人民生活质量和增强农产品国际竞争力的需要，也是提高农业效益、增加农民收入的需要。但同时认为，由于人们对生活的质量要求越来越高，质量安全越来越重要，所以修订农业法要着眼于促进农村经济的全面发展和促进农村经济结构变化，不能只限于搞初级的农产品生产，应当延长其产业链，比如搞加工，搞产品流通，搞多种资源的综合开发。只有农村经济全面发展起来，农民的收入问题才能够解决，工农业才能够协调发展，城乡关系才能处于平等地位。

　　朱开轩委员说，关于粮食安全问题，草案有许多地方已经讲到了，但粮食的安全这种提法好像窄了一点，粮食就是指主食，应该改为农作物的安全，这样涵盖面比较广一些，蔬菜、水果等都归进去了。草案规定国家应当采取措施，保护粮食生产能力，稳定提高粮食生产水平，这是讲得够吃，其实粮食还存在污染的问题，随着现代技术的发展，如何合理、科学施肥是很大的问题。现在好多食品卫生不合格的源头都是农产品、农作物的问题，而这些问题仅靠食品卫生法是解决不了的。只有采取措施，保护农作物的生产能力，防止粮食污染，稳定提高粮食生产的水平和质量，这样就比较安全了。

　　全国人大华侨委员会委员朱士明认为，我国现在蔬菜、水果和家禽方面是有出口优势的，但是我们出去的产品农药、化肥残留过大，影响出口，这些问题必须赶紧解决。为此他建议，国家对化肥、农药等主要农业生产资料的生产企业给予优惠和扶植，加强质量监督，从源头上解决农产品质量问题。

　　迟海滨委员则认为，要解决粮食安全问题，必须对农村税制作根本的改革。他说，近几年开始对农村进行税费改革，农民群众是拥护的。但这只是过渡性的措施，不能根本解决农民负担过重的问题和参与国际、国内粮食市场公平竞争的问题。修订草案关于粮食安全的规定很好，但如果农民种粮食得不到适当的收入，种粮的积极性不足，这些规定就难以发挥作用，就会出现粮食安全问题。改革开放以来，头三个“五年”都要吃一些进口粮。1994年国务院决定粮食收购价提高65%左右，1996年又提高40%左右，极大地调动了农民种粮的积极性。1995年粮食增产2151万吨，增产4.8%；1996年比1995年又增产3793万吨，增产8.1%，两年增产5944万吨，上了一个大台阶。由于粮食连年增产，反而出现供大于求，粮价连年下跌，挫伤了农民种粮的积极性，粮食产量2000年比上年减产4626万吨，2001年又比上年减产956万吨，两年减产5582万吨，减产10.9%。减产这么多，虽有灾害影响和退耕还林的因素，但主要是粮价低影响了农民种粮的积极性。如果这个问题不解决，从长期看，就会出现粮食安全问题。因此，从保障粮食安全、给农民提供参与国际、国内粮食市场公平竞争和公平城乡居民税收负担考虑，都迫切需要对农村税制进行根本性改革。

　　1996年至1998年间，每个专业农民一年获得的生产者等值补贴为：日本2.3万美元，欧盟1.7万美元，美国1.4万美元。我国现在财政对农业的投入不足，金融机构对“三农”贷款占贷款总额由1993年以前的6.66%到1997年以后的4.8%，降低了1.7个百分点——

　　应加大对农业的投入和支持力度

　　由于我国农业的基础还比较薄弱，农业生产力总体水平还不高，为此，党的十五届三中全会提出要建立国家对农业的支持保护体系。农业法修订草案将现行农业法中“农业投入”一章改为“农业投入与支持保护”，规定了中央和地方财政对农业总投入的增长幅度要求；财政预算内投入农业资金的主要使用方向；明确对农产品进口的保护措施和促进农产品出口的扶持措施；有关金融机构应当对农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持等。

　　但在审议中，委员们认为，草案在这方面的条款规定的不太具体，对农业的政策和力度也不太够。应加大财政对农业投入的力度，加强金融对农业的支持力度，使有关规定具体化，增加可操作性。

　　“农业补贴”是一国政府对本国农业支持与保护政策中最主要、最常用的政策，通常是指政府采取行政手段，依靠财政政策支持农业的发展，目的是为保证粮食安全、农产品价格稳定和保障农民收入。对农业实行保护性政策，这在世界各国中是比较通行的做法，尤其是一些发达国家，始终对本国农业发展、农民收入采取保护政策。据世贸组织统计，仅从每年可计算的农业补贴看，美国为512亿美元，欧盟为209亿美元，日本为204亿美元。据经合组织统计，1996年至1998年间，每个专业农民一年获得的生产者等值补贴为：日本2.3万美元，欧盟1.7万美元，美国1.4万美元。我国以发展中国家的地位刚刚加入世贸组织，对农业和农产品的保护期虽然比较短，但为我们加快农业发展赢得了宝贵的时间。对此，李来柱委员认为，我们要抓住这一有利时机，加大农业投入，增加农产品补贴，调整农业产业结构，提高农产品的国际竞争力。建议在草案中增加国家在适当的时候，由政府补贴，酌情提高农副产品收购价格，降低农产品加工企业税赋，提高农产品及其加工业的整体竞争力。

　　全国人大财政经济委员会副主任委员周正庆说，现在国家财政对农业的投入不足，应该加大投入力度。同时，要加大金融对农业支持的力度。国有银行实行商业化、农行与信用社脱钩以来，对农村的支持力度没有加强反而削弱了。国有银行商业化以后，贷款向大城市、大企业过度倾斜，农业银行为了与其他商业银行竞争，也不可能把支农作为首要任务。因此出现了对“三农”贷款占贷款总额由1993年以前的6.66%到1997年以后的4.8%，降低了1.7个百分点。农村信用社也没有资金实力担当支持农业生产的主力军。建议国家要加强对农村信用社的政策扶植，提高经营活力，使农村信用社真正办成自主经营、自我约束、自担风险、自我积累的农村集体金融组织。

　　黄玉章委员提出，草案中鼓励金融机构向农民提供贷款的规定，在操作中很困难，尤其是一些贫苦户与农村经济组织贷款难，金融机构怕款贷出后收不回。建议在政策上进一步研究解决这方面的矛盾。

　　确保农民增加收入，实现共同富裕，也是检验法律是否体现和保护绝大多数人根本利益的重要标准。为此，农业法修订草案新增加了农民权益保护一章，对如何保护农民权益做了较为系统的规定——

　　要切实保护农民合法权益

　　农民是我国最庞大的社会阶层，从某种意义上讲，农民的利益就是最广大人民的利益。确保增加收入，实现共同富裕，是亿万中国农民奋斗和追求的目标，是全社会高度关注的一件大事，也是检验法律是否体现和保护绝大多数人根本利益的重要标准。为此，农业法修订草案新增加了农民权益保护一章，对如何保护农民权益做了较为系统的规定。但在审议中，常委会组成人员认为，草案缺乏从体制上、政策上入手保护农民最需要、最重要的权益的内容。

　　李来柱委员认为，在现行的城乡二元户籍制度下，“农民”不仅是一种职业身份，他还意味着经济身份、政治身份、法律身份和社会身份，而社会上歧视农民的问题还很严重。比如，农民进城务工要受到诸多限制和歧视，就是因为现行的户籍管理制度滞后于经济和社会的发展；又比如农民负担重的问题，也与我国独特的二元经济结构和各种行政、经济方面的不合理体制有关，所以有必要对现行的户籍制度进行改革。

　　草案第82条规定，“国家采取措施引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。地方各级人民政府应当依法保护进入城市就业的农村劳动力的合法权益，不得设置不合理限制，已经设置的应当取消。”对此，陶驷驹委员认为，用法律的形式来保护农民就业的合法权益很好。但合理不合理不易界定，建议将此处改为“不得设置违背法律的限制”，“对进城务工农民不得刁难和歧视，对其采取限制人身自由的强制措施时，应依法办理。”

　　审议中，常委会组成人员同时也认为，实现农业增效、农民增收，最终要靠加强农村教育，提高农民的素质，要靠农业科技进步和技术推广。当前，农民受教育程度低、农业职业教育与实际需要脱节、农业技术推广体系不健全、农业科技人才少等问题比较突出，与新阶段农业发展的要求不相适应。因此要大力扶持农村教育，走科技兴农的路子。王幼辉委员建议，从立法上保障、改善农业科技人员的工作、工资、生活待遇，使他们能安下心来，留下来为农民服务，这样得利的是农民。

　　同时，常委会组成人员认为，鉴于农业法涉及到我国广大的农业、农村、农民问题，涉及到各级政府对农业的再认识、如何处理好农业方面的问题；又因为农业法具有农业方面基本法的地位，所以，他们建议将修订草案向社会上公布，广泛征求农村广大干部群众和社会各界的意见。