外国农业保险立法的比较与借鉴

　　世界上约有40多个国家推行或试验农业保险。鉴于农业保险的特殊性，一般适用于各种商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险。因此，在举办农业保险时，各国均先制定农业保险法及其实施细则，确定其基本法律依据，规范其制度和行为，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，使农民的利益得到保障。本文主要研究了美国、加拿大、日本、菲律宾这几个典型国家农业保险立法的背景、内容及其变化，希望通过比较和分析，对我国农业保险立法提供借鉴。

　　一、四国农业保险立法的不同背景

　　1、美国《农作物保险法》的立法背景

　　美国在农作物保险立法之前，曾有40多年的实践和研究。19世纪末和20世纪初不止一个私人商业保险公司开办过农业保险。不幸的是，这些公司无一例外地失败了，有的还破了产。1937年罗斯福政府研究农作物保险立法的委员会在其报告中指出，早期商业性农作物保险之所以失败主要原因是保险实施范围有限，一旦受灾面积广泛，风险无法分散。除此以外，还不适当地承保了价格跌落的损失。农作物保险依据的资料不够充分，无法正确评估风险和厘定准确的保险费率。

　　将农作物一切险的保险作为政府政策工具的考虑是从1922年开始的。这一年，美国财政部成立了农业灾害保险部，农业灾害保险被立案并组成专门委员会进行调查研究。1923年参议院听取了专门委员会的可行性论证报告，但没能做出决策。1929年，美国和其他西方国家暴发了严重的经济危机，罗斯福政府为了使在经济危机中暴跌的农产品价格回升，降低生产费用。恢复土地肥力，保护并合理利用土地资源，于1933年制定出台了著名的《农业调整法》。但是1934年和1936年的大面积旱灾使美国的农作物损失巨大。以价格为中心的《农业调整法》没有达到目的。于是，农作物保险又一次被提到国会的议事日程。罗斯福总统所任命的农作物保险执行委员会（ECCI）对农作物歉收的保险保障问题再次进行研究。其研究报告认为：通过预测农场主农作物生产的自然风险费用，将其作为农作物保险费，以建立共同财产保险准备基金，在农作物因自然灾害遭受损失时，用这个基金予以补偿。这样，农民就不会因顾虑自然风险而限制对土地的投资，也就不会影响土地资源的充分、合理利用。因此，农业保险可以起到价格政策起不到的作用。当时，农业部还利用其管理农产品价格所积累的资料，对建立农作物保险公司的建议进行了研究。在这些论证的基础上，便产生了美国《联邦农作物保险法》即1938年获国会通过的《农业调整法》的第五部分。同年，依法组建了联邦农作物保险公司，（FICC）。从1939年起，开始进行小麦生长期一切险的保险试验。《联邦农作物保险法》自1939年颁布后，到1980年一共修改了12次。经第十二次修定颁布后，结束了农作物保险长达42年的试验1980年正式在全国全面推行。

　　1994年美国国会根据13年实施《联邦农作物保险法》存在的问题，特别是连年赔付率过高的问题，再次对该法进行大刀阔斧的修订，产生了《克林顿农作物保险改革法》。

　　2、加拿大《农作物保险法》的立法背景

　　加拿大农作物保险立法也经历了20多年的研究和准备。在加拿大，早在1920年私营商业保险公司就试办过农作物一切险保险。上世纪30年代政府开始研究，其中比较积极的是中部大平原三个农业发达省。在1959年加拿大联邦通过和颁布《农作物保险法》之前的24年中，这几个省都多次研究过农作物保险的可行性。此间，由于经济的、技术的原因并未做过农作物保险的试验，却有一些与作物保险功能相似的为农场提供损失补偿的法律或政策计划，其中较重要的一项就是“平原地区农场援助法”（PFAA）。根据该法，政府每年从平原地区农民那里征收1%的农产品销售税，用以建立专项补偿基金，并有专门机构管理，费用由政府支出。农场若遭受灾害，就用这个基金予以补偿。除该法外，还有其他提供灾害补偿的项目，如“紧急援助项目”等。这些计划虽然在数十年的实施中发挥了很好的作用，但由于基金有限，补偿水平很低，不足以补偿农场因灾害造成的全部或大部分损失。同时，政府虽然也可以通过“紧急援助项目”等计划给予适当补贴，但因为是在预算外支出，没有稳定保障。这是通过立法建立农作物保险计划的第一个动因。

　　加拿大政府的农作物保险立法的另一个背景是，上世纪50年代全国社会保险保障事业迅速发展。第二次世界大战以后，加拿大经济、社会发展加快，社会各界普遍关注经济和社会生活的安全保障。于是，短短几年间，工资劳动者养老金计划、全民医疗保险计划、家庭津贴计划、受雇人员失业保险计划等都先后通过立法并实施。但这些社会保障计划，除医疗保险以外都没有农场主的份，理由是农场主大多有土地，还有农作物、畜禽、建筑物、机械等。但农场主们认为，他们的生产也因自然风险和市场风险而不稳定。农民组织要求政府建立农作物保险计划，以便减少他们收入的波动，提高农业地区的经济发展水平和社会福利。

　　1959年，联邦政府颁布了《联邦农作物保险法》。由于加拿大特殊的政治体制，联邦的法律只是规定联邦为举办农作物保险的省份分担直接保险的保险费和（或）管理费，提供贷款，还根据联邦政府与省政府的协议，为该省的农作物保险提供再保险，并对其直接保险和再保险进行宏观指导和监管。至于各省是否办农作物保险，则由各省自己决定。1960年曼尼托巴省首先通过本省农作物保险立法。在此后的14年中，全国10个省陆续通过各省立法，全部加入农作物保险行列。

　　3、日本《农业灾害补偿法》的立法背景

　　日本于1929年、1938年和1947年颁布了三部有关农业保险的法，即《家畜保险法》、《农业保险法》和《农业灾害补偿法》。前后18年间所颁布的这三部农业保险方面的法律都有其特殊的背景。日本在明治维新后，城市资本主义经济发展很快，而在农村依然是封建经济占统治地位。佃农从地主那里租种的耕地占全国耕地的一半，实物地租率高达50%-60%。第一次世界大战之后！佃农与地主的矛盾尖锐化，特别是在歉收年份，佃农要求减租的呼声很高，但地主不让步。为了缓和这一矛盾，众议院曾讨论这一个法案，建议建立农业保险制度，由国家、地主、佃农三方负担保险费，建立保险基金，以补偿灾害给佃农的农作物收获带来的损失。这样，受灾后损失的地租部分等于部分地转嫁给了政府，佃农利益也少受损失，有利于稳定农业生产。于是，日本政府于1927年开始组织力量，对农业特别是农作物灾害与损失评估问题进行了长达10年的研究。在此期间，农会一再要求政府实施农业保险，以减少他们在灾年的负债。1929年，政府颁布《家畜保险法》，希望通过商业性保障来解决农业灾害补偿问题。但参与率很低，效果并不好。

　　进入20世纪30年代，日本帝国主义政府积极准备发动第二次世界大战。它需要利用农业保险政策缓和地主与佃农的矛盾，也保护小农，以利于农业的发展和农村秩序的稳定。于是，在其制定、颁布所谓《战时体制下国家总动员法》的1938年，颁布了作为其经济、政治战略组成部分的《农业保险法》。并于1939年开始实行。1945年，日本在第二次世界大战中战败。次年颁布了《土地改革法》，在全国实行土改，废除了地主制度，以便调动农民的积极性，迅速恢复农业经济。但佃农成为自耕农以后，要完全独立地承担生产和经营风险，而灾害很可能使其重新失去刚刚获得的土地。另外，战后日本国内粮食极度短缺，当时政府又无力大量进口粮食。为了稳定社会秩序，又不得不严格控制粮价，这又抑制了粮食生产和供给。在这种情况下，农民在自然灾害面前更无能为力，特别是在东北地区和北海道，农民回避风险不愿种植市场上极其短缺的稻谷。鉴于此，政府在颁布《农业合作法》的同时，将《家畜保险法》和《农业保险法》合并加以修订、补充，产生了《农业灾害补偿法》，对水稻、旱稻、麦类等作物的多种风险和蚕茧、牛、马、猪等饲养动物的疫病死亡实行法定保险，对其他作物及饲养动物实行自愿保险。

　　4、菲律宾《农作物保险法》的立法背景

　　菲律宾是亚洲的发展中国家，农产品特别是主要粮食作物大米在第二次世界大战后20多年里一直不能自给。1973年，菲律宾政府实施了一项命名为“马萨加拿一99”的水稻生产计划，目标是将水稻产量提高到每公顷5000公斤，以实现大米自给。为此，该计划提出了几项重要措施：（1）通过农村银行和政府银行实行不附担保的所谓“自由信贷”；（2）提供综合农业技术服务，包括推广良种和合理施肥，防治病虫害和灌溉等；（3）由政府派农技员进行农业技术指导和农场活动监督；（4）提供销售市场和价格支持。

　　除以上措施外，由于考虑到自然灾害（特别是台风、干旱和鼠灾）的影响，为避免发放自由贷款的银行因灾害而受到损失，便同时实行了一项《全国农业保证计划》。根据该计划，建立了由菲律宾土地银行管理的《农业贷款保险基金》。如果发生自然灾害而导致农场损失，贷款无法归还，则由农业贷款保险基金负责向银行赔偿生产贷款的85%。为得到该保证，农民在申请贷款保证时，须按贷款金额交纳1%-2%的保证费。

　　这项贷款保证计划虽然起到了降低农贷风险的作用，但保证基金向银行支付的保证金并没有免除农民的还贷责任，只是延长了还贷时间（最多3年）。然而若农作物连续遭受自然灾害，农民还是无法归还贷款，仍然负担贷款额15%的损失。

　　鉴于贷款计划的上述缺陷，土地银行组织了一个多部门参加的研究小组，借鉴其他国家发展农作物保险的经验，对在菲律宾建立农作物保险补偿制度的可行性进行了9个月的研究。研究报告认为，农作物保险至少水稻保险是可行的，并建议建立政府全资机构负责农作物保险。于是1978年9月，由总统签发了《关于成立菲律宾农作物保险公司的总统令》，亦即《农作物保险法》，并依法于1980年6月成立了菲律宾农作物保险公司，1981年该公司正式举办农作物保险。

　　二、四国农业保险立法的比较

　　美、加、日、菲四国农业保险立法背景和法案内容表明：农业保险是其农业和农村发展战略的重要组成部分，也是其经济和社会发展的重要政策。因此，它们举办的都是政策性农业保险。但由于国情不同，都具有各自的特点和代表性。

　　1、背景和目的

　　四国农业保险最初的背景和直接目的大不相同。美国着眼于农业资源的合理利用和提高农业部门收入；加拿大主要是为了使农民收入稳定，从而增进农场主的社会福利水平；日本是为了巩固其土地改革成果和鼓励农民生产市场短缺的农产品；菲律宾则是将其作为实现大米自给的农业配套计划。随着时间的推移和社会经济的发展，美、加、日农业保险计划建立的最初环境和背景已完全改变，其初衷或多或少也改变了，因而三国现在的农业保险仅仅是农业保护政策和农民社会福利政策的组成部分。但对发展中国家菲律宾来说，农作物保险除了继续具有农村金融政策的目的之外，仍然是农业发展政策的重要组成部分，而增进农民福利的目的是其次的。

　　2、保险体制和组织机构

　　四国农业保险法律所确定的农业保险体制可以归纳为三种：

　　第一种是美国、加拿大体制。就是由政府组建官方的农作物保险公司，该公司的资本由政府认捐，经营管理费用由政府补助，免除一切税赋。农作物保险公司直接经营政策性农业保险，原则上农民投保自愿，但也有促使农民投保的强制条件，比例保费补贴、农户信贷、生产调整、价格补贴等都与是否参加保险相联系。1994年美国《农作物保险修正案》明确规定，必须购买巨灾保险，然后才能购买追加其他的保险。美国和加拿大也有一些区别，美国农作物保险是由联邦农作物保险公司及其分支机构（和各种代理机构）经营的，补贴该计划的费用均由中央政府拨款，加拿大联邦没有农作物保险公司，也不经营农作物保险，是否举办农作物保险由各省自定。省成立的官方农作物保险公司均独立经营，自负盈亏。联邦只与省政府签约，依约分担一部分费用。

　　第二种是日本体制。农业保险由区域性农业共济组合经营，政府通过提供部分经营费用和再保险，构筑全国农业保险体系，主要农畜产品的保险是强制性的。

　　第三种是菲律宾体制。农作物保险由半官方的股份制公司及其分支机构直接经营，各有关金融机构为其代理人，政府在公司控股且提供管理费用，有贷款的农民必须投保，无贷款的农民自愿投保。

　　3、保险标的范围

　　由于各国举办农业保险目的不同，政府财力不同，因而承保标的也不同。美国和加拿大法定可保的农作物保险标的相当广泛，几乎包括了农、林、园艺、水产养殖等所有的农产品，多达35类。日本的保险标的分为法定和自愿两类。法定的农作物保险标的主要是水稻、早稻、小麦、大麦等，还有蚕、牛、马、猪等，果树、畜禽、蔬菜的投保是自愿的。相比之下，菲律宾的保险标的比较有限。初期立法时，只有水稻，后来增加了玉米和烟草。法律上没有规定承保其他作物。

　　4、保险风险和保障水平

　　四个国家的农作物保险都是一切险（或多重风险）保险。日本还有蚕茧和家畜疫病死亡保险，在美国的保险法中允许将农作物的冰雹灾害单独向商业保险公司投保，而加拿大曼尼托巴省也允许将冰雹灾害单独投保，日本和菲律宾的法律中没有这种规定。各国的农业保险法中，为了防止道德风险都规定只保障农作物预期收益的一定比例。美国农业保险规定的保障水平是，农作物评定平均产量的50%和70%在接受政府保费补贴时只保产量的65%。加拿大农业保险规定，一般情况下，保障水平是记录和评定产量的80%。对低风险地区，保障产量可以提高到90%。美国、加拿大的法律都规定，被保险农产品的价格在签订保险合同时，由投保人在三种价格中选择一种。美国还规定，被保险农产品的价格应接近董事会所定的有关农作物的预计价格，且不得低于该预计价格的90%。日本的保险产量有三种不同的计算标准！以地块为保险单位的，保险产量为标准产量的70%。以农场为保险单位，但赔偿以受灾面积计算时，其保险产量为标准产量的80%。赔偿以整个农场的平均收获量计算时，其保险产量为标准产量的90%。菲律宾的保险保障水平比较低。其保险金额为农作物生产成本或政府监督计划的贷款上限，在两者中取较低者。起初，菲律宾农作物生产成本比较低，例如，水稻成本只占产值的28%，玉米为48%。所以，后来（1984年）公司将保险金额提高了25%。

　　5、保险费及其分担由于农业保险的费率普遍较高，对于相对收入较低的农民来说，美、加、日、菲四国都在农业保险立法中对保险费的分担有明确规定，但分担方式和比例各不相同。美国法律规定政府补贴保费的30%。加拿大补贴50%。日本政府补贴保费依费率不同而高低有别，费率越高补贴越高。水稻补贴70%（费率超过4%），早稻最高补贴80%（费率为15%以上），小麦最高补贴80%。菲律宾的保险费由政府、贷款机构和农民三方分担。对于水稻，贷款农民只负担25%，贷款机构分担18.75%，政府分担56.25%；无贷款农民负担25%，其余75%由政府负担。对于玉米，贷款农民负担25%，贷款机构25%，政府分担50%，无贷款农民负担25%，其余75%由政府负担。

　　6、再保险

　　农作物再保险对进一步分散农作物保险风险的必要性，为四国的法律所一致肯定，但运作方法不同。美国是由联邦农作物保险公司直接经营农作物保险，在其总机构与分支机构之间不存在分保关系，但对参与农作物保险计划的各种私营保险公司、联营保险公司、再保险公司等直接提供再保险。为了贯彻公平原则，联邦农作物保险公司为上述保险人提供再保险时，同样为在这些公司投保的生产者支付部分保费补贴，也为这些公司提供一定的经营管理费。加拿大直接经营农作物保险的是各省农作物保险公司，省公司与联邦依法签约，由联邦政府（农业部）提供再保险。日本是由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为农业共济组合提供两级再保险。菲律宾农作物保险公司在其系统内没有分保关系，该公司是向国内其他保险公司和国外保险公司分保。

　　除以上6个方面外，这几个国家的法律对农业保险计划的管理方法及技术问题所做的规定各不相同，如费率厘定方法、损失评估组织、赔偿计算等。

　　三、四国农业保险立法的启示

　　四国农业保险法律的行文体例和风格不同，文字繁简程度也相差悬殊，但具体条款内容都充分地反映了各自的国情，对研究和制定我国的农业保险法规具有重要借鉴意义。

　　1、农业保险制度的建立离不开法律法规的完善

　　农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。制度学派认为，人类的经济活动充满了不确定性，因而也就形成了制度这种安全和效率工具，制度可以提供一系列交易规则。界定人们行为的选择边界，约束人们之间的相互关系，从而减少不确定性，降低交易费用，如家庭、企业、货币、保险、期货期权都具有这种功能。一般的经济制度是由于交易活动的不确定性而形成的，而农业保险制度则是由于农业经济活动结果的不确定性而产生的！农业保险活动不是为了降低交易过程的费用，而是通过在时空上分散局部风险来补偿具体的风险损失，来确保交易成果的稳定性，亦即农业生产的稳定性！它着眼于国家农业的战略性产品的安全，因此！它对整个经济社会制度的运转起保障作用。与此相联系，农业保险机制是在经济过程之外形成并发挥作用的。从这种意义上讲，农业保险制度具有寄生性，作为一种诱致性保险制度，要么由于保险人财力有限，无力经营；要么由于风险过大，成本过高，而不可能持续经营。因而，只能通过社会的公共部门——政府来提供低保费下的保险供给，这就是政策性保险。政策性保险可以在一定程度上补救农业保险的不充分状况。它不以赢利为目的，借助于税收杠杆的财政积累来补贴农业保险，而这些必然要求国家农业保险立法的完备。前述国家农业保险的立法及其背景和运作实践充分证明了这一点。

　　2、必须恰当地选择立法目标

　　通过立法实施农业政策性保险是一个国家宏观政策的重要组成部分，立法要恰当地反映宏观政策的目标和要求。从国外的实践看，各国举办农业保险的政策目标有两类：一类主要是推进农村社会保障（社会福利）制度的建设，同时兼顾农业发展；另一类主要是促进农业稳定发展。一般来说发达国家的农业保险属于前一种，发展中国家的农业保险属于后一种。

　　四国农业保险立法的内容及其修订过程，充分表达了其宏观政策的目标和要求。加拿大立法时正处在国家社会福利“大厦”构建热潮中。为了反映该计划的福利性、普遍性和公平性，确定的保险标的相当广泛，保障水平很高，政府支持力度很大。日本的《农业灾害补偿法》的修订过程与其立法目标的变化也是相吻合的。立法之初的目的主要是刺激农产品生产和保证供给，强制保险的保险标的种类也有所限制。随着日本经济、社会的发展，当国内农产品供给已不是主要问题后，就将农业保险一步步地纳入增进农民福利的轨道，在修订农业保险法时大大扩展了保险的保障范围，尽管扩大的标的都实行自愿保险，但政府同样给予很高的补贴。

　　当然，选择社会保障性目标的国家都有雄厚的财力作基础。美国1980—1990年全面推行农作物保险的10年间，承保面积由2627万英亩扩大到1亿英亩，参与率由9.6%提高到40%，同期政府的费用和保费补贴也由2802万美元增加到7.5亿美元。10年共补贴经营管理费27亿美元。以净保费计算的平均赔付率为187%，亏损额达41亿美元。加拿大和日本的补贴额也很庞大。而对菲律宾来说，其立法目标的选择显然与自身的农业和农村发展水平匹配，也同国家的财政力量相一致。

　　3、立法的有效性有赖于由该法确定的利益诱导机制

　　由于农业自然灾害发生的频率高、范围广，造成的损失大。同时，农业经营是在广阔的地域进行。因而农业（特别是农作物）保险的费用大、损失率高、费率也高，而农业保险的消费者又是收入较低的农民。从经济学的角度来看，纯商业性的农业保险，除风险损失率较低的雹灾、火灾等单项风险的保险外，其供给和需求都是有限的。因此，举办农业保险要获得成功，就必须利用利益诱导机制。使保险人（农业保险公司）愿意和至少能够维持经营，在政府的政策资金投入支持下，达到自我积累、自我发展，也使被保险人能够承担和接受自己所分担的价格份额。

　　四个国家的立法都充分考虑和运用了利益诱导机制，用法律条款明确规定保险基金和经营费用的筹集渠道以及对投保标的价格的补贴份额，加拿大政府认为：维护保险经营，自我财务平衡（self-sustainability），和，农民买得起（cost-affordability），是其农作物保险立法所确定的五项原则中的两项。当然，这两项原则都是建立在政府承担全部经营管理费和50%的保险费补贴的基础上的。实践证明，不仅利益诱导机制对自愿保险是必要的，对法定保险也不可缺少。如果违背经济规律，忽视甚至损害投保农民和保险机构的直接利益，立法就不可能得到真正贯彻，行政强制也难长久奏效。

　　4、因地制宜地选择适合的组织制度

　　选择适合的组织制度是农业或农作物保险计划成功的关键因素之一。因此，也是立法成功的关键因素之一。四国的农业保险计划选择和形成了三种不同的组织制度。由四国农业保险立法所确定的这几种组织制度在世界上有其代表性，它们既依国情而立，又在实践中不断发展变化，构成了农业保险立法修订和完善的轨迹。美国的农作物保险一开始纯粹是政府的独家买卖，私营保险公司不得介入，后来为了调动各方面积极性，更广泛地分散风险。让私营保险公司也分担一部分风险责任，降低整个农作物保险的经营成本。才逐渐允许经选择和审批的私营保险公司和再保险公司也加入农作物保险和再保险的行列，形成了现实的组织制度，并使之法律化。

　　有了适合的组织制度，还需要对这种制度从各方面做必要的规范。否则就难以运作，日本的互助共济保险组织很有特色，也比较成功。这种组织制度的选择和形成得益于日本广泛健全的农村合作制度及其发展，但也与完善的法律规范有关。日本《农业灾害补偿法》对农业共济组合的各方面：包括成员资格、加入、选举权、退出、组合的设立程序、章程、管理机构的产生、领导成员的民主选举及其职责、权限，组合的解散和清算等，均做了详尽、具体、严格的规定。对联合会和中央政府的再保险关系、义务、分保方法、保额分配、财务处理等也做了同样细致的规定。此外，这种制度还受《农协法》、《农业协同组合法》等法律的指导和约束。这些规范为农业共济组合的成功运作奠定了法律基础。