农民权益与土地收益要平衡

　　要保护农民的权益，常常可能实现不了土地的最高收益，要实现土地最高收益，又往往容易侵犯农民群体作为产权主体的权益。如何处理这个矛盾，是土地制度改革的关键

　　农民权益与土地收益要平衡

　　周其仁

　　北京大学中国经济研究中心主任

　　仅靠农民和农业的办法利用土地、仅农民之间交换土地权益在现代经济情况下还不能达到土地的最高收益。农民权益和土地收益这两个要点经常充满着矛盾：要保护农民的权益，常常可能实现不了土地的最高收益，这无疑不利于社会、城市和工业的发展；如果要实现土地最高收益，又往往容易侵犯农民群体作为产权主体的权益。如何处理这个矛盾，是土地制度改革的关键。

　　土地问题的矛盾集中在农地转用

　　中国现在土地制度的矛盾焦点在什么地方呢？我把土地制度画成三个圈来分析。

　　前一个圈是农民所有的农用地，土地用于农业。联产承包到户的改革，实现了多劳多得，大大促进了生产力的发展。这是三十年前改革的意义，当然改革还要继续完善。

　　后一个圈是国家所有的城市用地。这些土地原来禁止流转、买卖和租赁。从1987年开始，中国修改了宪法和土地法，使得国有土地的使用权可以通过批租、拍卖拥有市场性定位。这个改革也产生了深远的意义，它大大提高了国有土地的效益，促进了经济发展，使得中国城市化、工业化有了完全不同于1987年以前的面貌。

　　现在问题集中在中间这个圈，就是原来是农业土地，随着工业化、城市化的扩大而转成非农业用地。这一块是目前矛盾的焦点，也是困难的重点。

　　现行的农地转用制度可分成两个部分：

　　第一部分是农地转为农民自己用的非农业用地，其中包括宅基地、村庄公共用地、农民办乡镇企业用地、农民和其他方合作办企业或事业的用地。这部分土地制度的特点延续了计划经济甚至自然经济时代的一些特征。

　　比如在农村，有一口人就可以有一片地。一户一宅是后来才明确的，其基础是拿农村人口配置获得一块非农业用地。但这种分配结构受村庄结构的影响。如果是民主化的村庄，权利得到制衡，可以做到平等分配土地。但也会出现相反的情况，村庄权利中心可以凭借权利获得较多或者位置更好的农村非农建设用地。

　　在现有的土地法律框架内，这些土地是不可以合法流转的。它没有所有权的其他健全功能，比如抵债、流转、作价，很大程度上带有封闭性，不可交易。这是农地转用当中需要突破的一大关。

　　第二部分是原来的农用地转为城市和工业用地。在现有法律框架下它要通过国家征地制度来完成。这个征地制度不是基于资源及资源的作价，自由让渡，而是由国家权力决定在哪里征、补偿多少、怎么补。这是过去国家工业化时代留下的制度遗产。

　　当农地转成非农地的时候，从产权角度看，它要永久地变为国有。过去农民世代居住的土地一旦变为国有土地，按现行法律，政府就可以把它放到一级市场上进行招标拍卖挂牌出让。这是现行法律允许的。

　　1993年以前，《土地管理法》里国家对征地的补偿只规定了上限，没有写过下限。其实，这套法律规定主要服务于我们这个农业国家的发展。工业化要求资源转到工业上，为了加速这个过程，就像过去多年的低价粮食、低价农产品一样，实际上是通过农民的贡献来完成国家工业化的积累，其中也包括大量低价的土地。这个过程不是土地市场化以后才出现，而是由来已久的。

　　我们大体理清了土地制度三个圈里中间那个圈，但问题是新的挑战是什么呢？

　　当城市化加速的时候，中间这个圈的问题就变得突出。其实体制的框架1978年以前已经奠定。过去多年遗留的大量问题，至今还在困扰着一些地方政府，追溯其缘由就来自那段历史。当然，要承认，改革特别是土地二级市场开放，增加了对原来体制的刺激。因为低价征来的地，可以高价拍卖，从经济角度看这就是土地资本化的过程。原有这套体制构成了国家城市工业化积累的基础。没有它，城市不会有今天这个面貌，工业基础建设也不会有今天这个面貌。但是这个体制带来的利益冲突和矛盾，随着经济加速发展，越来越突出。所以我的看法是，现在中间这个圈集中了中国土地问题的矛盾，表现在以下几个方面：

　　第一，农民能不能平等地分享农地转为非农用地的权益？法律上规定要一户一宅，事实上不一定能实现，这取决于村庄的政治结构。所以十七届三中全会关于农村的改革不单是经济制度的改革，同时部署了村庄民主政治的推进。观察表明，有些地方农民获得建设用地的权益大体是公平的。但是有些地方非常不公平，这个问题必须解决。

　　第二，农民自己利用的建设用地，经济性现在遇到很大挑战。这部分土地具有福利性和不可交易性。很多人认为不可交易性是一个宝贵的特点，但也恰恰是这些特性妨碍了资源的有效利用。中国是一个多山少平地的国家，土地如果不能很好地利用，会妨碍城市化、工业化的发展进程，并影响整个国民经济的发展。如果这块地数量少，可以忽略不计，但2.5亿亩土地摆在中国土地账本上不是一个小数目。特别是农民开始进城、完成历史上罕见的一场移民运动后，这块资源利用的不合理性就日益突出：一方面土地资源紧缺，另一方面大量的土地特别是农村建设用地没有得到充分利用。

　　第三，在土地的市场价值大幅度提升的同时，利益分配的矛盾冲突也越来越激烈。上访群体实际很少有不跟土地问题有关的。当然，这个问题不单是经济体制的问题，也包含政治体制改革推进的程度和力度。

　　最后一点，由于在制度上有一些不协调的地方，为了保卫改革利益，我们就层层加上了过多的行政审批和行政管制。这一方面增加了经济的制度成本，另一方面也诱发了很多腐败事件。

　　农地转用环节的探索

　　在整个土地管理制度上我和很多研究者的看法一致，即把管理重点放到农地转用这个环节上。原来的国家公有化加上市场化改革，是局部的改革，这套制度框架现在与土地资源的利用产生了很大矛盾。一般而言，城市化是节约土地的，因为城市人口密集度较高。相对于发散的传统农业方式对土地的利用，农村城市化客观上有利于扩大耕地。但遗憾的是，目前的制度框架使得耕地在加速城市化压力下逐渐减少。

　　这种现象是怎么发生的呢？是必然的吗？我的看法是不必然。一般来说，城市扩大农村会减少。但是我国的城市化，由于制度、体制原因，与一般认为的城市化过程中对土地资源的利用有些不同。

　　第一，农村的建设用地具有福利性，不可交易。占着白占、不占没有任何好处。所以农民大量进城，乡下的房子照样闲置着。用经济学来解释就是，保留农村用地机会成本是非常低的。这样，没有让市场机制发挥作用，大量稀缺的土地资源就没有得到有效利用。

　　第二，中国的城市化是以数量取胜。一方面城市建筑面积扩大偏快，城市总体看来偏矮，土地节约利用做得远远不够。另一方面农村土地也不腾退，农民在城市赚了钱，仍在农村扩大宅基地，城乡两个都扩大，耕地就危险了。

　　但也要思考一下：如果从制度上根本改变，这样高强度保护是可持续的吗？执行成本不会太高吗？我认为，这是土地制度改革要考虑的问题。

　　光靠农民用地不可能实现土地的最高利用价值，这是被整个近代经济史证明了的。但是，土地又世代是农民的土地。这两者之间要寻找中间点。这个中间点非常不好找，特别是我们有国家工业化的传统，政府在整个资源配置当中还是拥有过大的权力。这个传统加上经济规律，就会出现要么资源不能充分利用、要么社会矛盾不能解决的“两难”。而这两种结果都会让经济增长、社会发展难以持续。但是也要看到，中国作为一个改革开放的国家，各个地方都在进行实验。

　　在昆山，开发区周边的农民参与到土地征用过程中，简单的办法就是村庄内农村建设用地通过投标的办法把农民联合起来投资，盖成标准厂房出租。在地价越来越高的开发区，这是一种投资。

　　在浙江，县财政出资建设新农村，然后让传统的、占地较多的农村向新村集中，当中节约了土地资源，减少了占用农村建设用地指标。这些指标一部分给城市，一部分给农村。

　　在成都，这个工作做得更加有规模。当地农民可以选择到新的中心村居住或者进城居住，把宅基地紧缩、重新投资以后换到不同的地方去发展下一步事业。农民可以带着一部分土地的权益进城工作。

　　我们在北京郊区看到，大型公司周围农民通过各种办法，利用自己的建设用地参与城市化地租上涨的利益分享。

　　特别是在天津市华明镇，156平方公里的区域，12个行政村、12000户人家，集中建了一个新村，然后让农民以宅基地来换住宅。不但换住宅而且还换一部分可以出租利用的商铺、铺面。把原来大概人均0.8亩农村建设用地节约为0.2亩。剩下的人均0.6亩土地就发生了变化，它原来是建设用地就变成工业化用地，最后把效益换成垫付的资金和财政用的资金。

　　这些探索在我看来都是非常有意义的。