中国改革开放三十年就业促进法研究成果与展望

　　一、就业促进立法概述

　　就业是民生之本。作为世界上人口和劳动力最多的国家，我国劳动力的基本格局是：总量严重供大于求，整体技能素质不高，难以适应经济发展需要。改革开放三十年来，我国经济持续快速发展。但是，经济的增长与就业岗位的增加不匹配，就业总体形势严峻，并由此衍生出一系列如收入差距拉大、失业率高企不下、就业歧视等民生问题。促进就业、减少失业，提高就业质量，不仅是我国当前的一项紧迫工作，更是一项长远的战略任务。因此，发展有中国特色的社会主义市场经济，必须坚持社会普遍正义原则。这就需要国家通过立法，将以往工作中经过实践证明行之有效的政策、规定等用法律的形式固定下来，以矫正、规制失衡的社会状态，维护社会正义和改革成果。2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过的《就业促进法》适时地反应了这种现实需要。

　　就业促进，是指国家采取的帮助公民实现劳动就业的一系列措施的总称。作为一部维护民生权益的大法，《就业促进法》的最大亮点之一，是确立了公平就业的基本原则。全国人大在修改就业促进法时，根据民意把“公平就业”单列一章，明确规定，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视；规定残疾人、传染病病原携带者和进城就业的农村劳动者等群体享有与其他劳动者平等的劳动权利。要求用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，不得实施就业歧视。这些规定，充分表明了国家立法对民意诉求的充分尊重。

　　二、中国改革开放三十年来的促进就业立法

　　改革开放尤其是2002年以来，中国政府始终将促进就业作为国民经济和社会发展的战略性任务，将增加就业岗位列入国民经济宏观调控的主要目标，通过制定法律、法规和部门规章对促进就业做出了相关规定。这些法律、法规和规章与《就业促进法》一道构成保障公民权益、促进公民实现劳动就业权利的法律体系。

　　《中华人民共和国宪法》（2004年3月14日全国人大十届二次会议修正）明确规定，国家要通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。1995年颁布的《中华人民共和国劳动法》对“促进就业”和“职业培训”用专章进行了规定。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》和2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》对开展职业教育和职业培训工作以及规范发展民办教育事业也做出了规定。

　　针对不同的就业群体，制定了专项法律法规。如《中华人民共和国妇女权益保障法》对妇女就业做出了相关规定；《中华人民共和国残疾人保障法》对残疾人劳动就业做出了相关规定；《中华人民共和国民族区域自治法》对少数民族人员就业做出了相关规定；《中华人民共和国兵役法》对复转军人就业做出了相关规定；《台湾和香港、澳门居民在内地就业管理规定》对台港澳人员在内地就业做出了相关规定；《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》和《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》对归侨、侨眷就业做出了相关规定；外国人到中国就业和中国人境外就业，则分别由《外国人在中国就业管理规定》和《境外就业中介管理规定》两个部门政策性文件进行了规定。此外，原劳动保障部还颁布了《劳动力市场管理规定》、《招用技术工种从业人员规定》、《就业训练规定》等。

　　三、中国改革开放三十年来促进就业立法研究的成果

　　自改革开放以来，我国的促进就业立法研究表现出一个明显的特征，即围绕“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”这个中心，致力于政策制定和社会实践热点、难点以及学科体系研究，服务于劳动力市场和法治国家的建设。

　　在促进就业立法理论研究方面，王全兴教授认为，《促进就业法》可作广义、中义、狭义三种界定。广义《促进就业法》涵盖就业前和就业中两个阶段；中义《促进就业法》的内容仅涵盖就业前阶段，以未实现就业和未实现充分就业的劳动者为促进对象，其中不包括劳动合同制度，但包括职业培训和失业保险制度；狭义《促进就业法》的内容仅涵盖就业前阶段。王文珍研究员认为，在处理《促进就业法》与下位法的内容分工关系上，可采取两种方式：1、对下位法就促进就业措施已有成熟规定的，《促进就业法》可适当吸收；2、对目前难以作出详细规定的内容，或需要不断调整、需要体现地方特色的内容，《促进就业法》应当以原则性规定为主，留待下位法解决。对于《促进就业法》的理念问题，郑功成教授认为，应该把就业增长和经济增长作为立法理念放在同等重要的位置上。对于劳动就业权的内容及诉求对象，常凯教授认为，市场经济下的劳动就业权包含自由工作或就业的权利和请求提供有报酬的工作机会的权利。

　　在促进就业立法的内容研究方面，王文珍研究员认为，《促进就业法》应由确立劳动力市场管理制度、确立就业服务制度、确立就业困难群体认定和扶持制度、确立灵活就业制度、确立就业统计制度、确立监察制度和争议处理制度等方面的制度构成。对于促进就业长效机制的内容体系，张丽宾副研究员认为，政府应从我国就业和劳动力市场形势出发，建立促进就业的宏观调控政策体系和促进就业的社会政策与人力资源政策体系。对于如何定义就业和失业，张车伟研究员认为，国际劳工组织提供的失业定义是一个迁就就业的标准，而不是准确的失业定义，它仅是度量失业的一些参考标准。对于外国人在中国就业问题，贾俊玲教授认为，外国人来华的就业立法和政策，比国内就业政策复杂，我国的劳动就业立法对外国人在中国的就业应该给予关注。

　　此外，岳颂东研究员认为，在计划经济背景下，就业服务是各级劳动管理部门的日常业务；而在市场经济条件下，政府应当着力建设完善公共就业体系，依法规范促进就业工作。

　　四、关于中国促进就业法治建设和促进就业法学研究的展望

　　无疑，在劳动力供需矛盾和就业结构性矛盾仍比较突出、改革措施尚未完全发挥效应的现阶段，特别是在目前因美国金融危机而受到冲击的中国就业环境里，保障和促进公民就业权利的法律规定将为劳动者维护合法权益提供制度渠道。作为专司“就业促进”的《就业促进法》，也将以国家强制力为手段，承担起消除和打击就业歧视、促进社会整体就业质量、维护劳动者合法权益的重要使命。但是，促进就业的法律、法规，特别是《就业促进法》也存在一些不足：

　　（一）对增加促进就业工作的财政投入规定不够具体，如职业培训补贴、小额担保贷款贴息、军转干部安置支出等未在法律中作出规定；

　　（二）对于企业按照规定吸收特定人员（如残疾人）就业和失业人员自谋职业的税收优惠和零就业家庭人员就业的特殊照顾规定得不够明确；

　　（三）缺乏引导、鼓励高校毕业生到基层和国家需要的地区工作的具体措施；

　　（四）未体现对中小企业的扶持，以充分发挥中小企业、劳动密集型产业吸纳就业的作用；

　　（五）尚未制订配套法规，《就业促进法》缺乏可操作性。

　　总的来说，我国现有的就业政策和立法，内容是比较全面的，但仍需要进一步完善。总体思路是：总结已有政策和经验，结合我国目前劳动力市场上存在的突出问题，借鉴国际劳动立法和其他国家经验，进一步细化已有的条款，出台实施办法，加大违法的可诉性。同时，可考虑将三方原则等内容引入法律条款之中。