论登记机构的审查职责

　　一、形式审查为主、辅以必要的实质审查的原则

　　所谓形式审查，是指登记机构对仅对反映相关法律事实的材料进行审查，查验该材料本身是否真实、内容是否完备，形式是否符合要求；而不对其内容的真实性、合法性等加以审查。而所谓实质审查，是指登记机构不仅要对材料进行审查，还要考察材料反映的法律事实即其内容是否真实、合法、有效。

　　《物权法》第12条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”从这一规定来看，首先，登记机构查验的是材料而非相关事实本身，对于有关事实不清楚的，登记机构也是要求申请人补充材料，而非对相关事实展开调查；其次，登记机构的询问也是围绕有关登记事项即申请人的申请材料来展开；第三，在材料齐备且符合要求的情况下，登记机构就要“如实”也就是严格按照登记申请书的请求进行登记。显然，这些都是登记机构在对材料而非相关事实进行审查，换言之，登记机构在进行形式审查。而只有在特定情况下，登记机构才需要实地查看。因此，从《物权法》的规定来看，我们认为，实际上确立了登记机构形式审查为主、辅以必要的实质审查的原则。

　　基于登记机构审查能力、审查权限以及审查错误后承担的责任相匹配的考虑，《房屋登记办法》对《物权法》确立的登记机构审查原则进行了进一步的具体化。《办法》第17、18、19条对登记机构的受理、查验及询问以及实地查看进行了规定。而第20条则在前三条基础上对何种情况下予以登记加以规定，从而实际上确定了登记机构对登记申请材料的审查标准以及具体审查内容。这些条文尤其是第20条的规定来看，其实际上确立了登记机构以形式审查为主、辅以必要的实质审查的审查职责。当然，考虑到《物权法》的规定较为抽象，我们认为，应当区别各种具体的登记申请材料来分别具体确定其审查标准。

　　二、登记机构对登记申请材料的审查标准

　　在登记实践中，申请人提交的登记申请材料主要包括登记申请书、申请人的身份证明、权属证书或登记证明、权利来源证明文件以及其他必要材料。对于这些材料，基于登记机构的审查权限和审查能力，登记机构的审查标准是不同的。

　　（一）对权利来源证明文件的审查

　　权利来源证明文件主要包括合同、继承关系证明等。权利来源即房屋权利变动原因，也就是导致房屋权利变动的民事法律关系。因此，对权利来源证明文件进行实质审查，也就意味着登记机构审查权利来源证明文件的有效性，或者说对导致房屋权利变动的民事法律关系的合法性进行审查。

　　我们认为，登记机构无权对权利来源证明文件进行实质审查，这是因为，一方面，如果登记机构有权审查房屋权利变动的原因合法性，也就意味着登记机构能够对当事人之间实体的民事法律关系的合法性加以判断，从而最终确认房屋权利的归属和内容。因为在房屋买卖或者设定他项权利的合同被宣告无效或者被撤销的情况下，依据该合同完成的房屋登记显然构成了错误登记；反过来说，如果登记机构能够判断实体民事法律关系的效力，只要完成房屋登记，就能够保证合同是合法有效的。而依据《物权法》32条，物权的确认应当通过法院或仲裁机构进行，显然其并未授予登记机构确认物权归属和内容的权力。

　　另一方面，房屋权利变动主要是基于当事人之间的合同。登记机构审查房屋权利变动的原因合法性，也主要是对合同效力的判断。但《合同法》127条只是授予了“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理“的权力。换言之，只有在法院或者仲裁机构确认合同无效之后，行政机关方可监督处理，行政机关无权确认合同效力。在此情况下，登记机构的确权完全无从谈起。此外，从我们对登记机构人员构成的调研也可以看到，其很难达到《法官法》、《仲裁法》对法官和仲裁员要求的业务水平，因此无法胜任判断实体民事法律关系的要求。

　　故而，《办法》并不要求对房屋权利变动的原因进行审查，换言之，对于房屋权利变动的原因文件，登记机构只是负有形式审查的义务。权利来源证明文件的合法性，如作为物权变动依据的合同、遗嘱是否有效的问题，法院判决是否妥当的问题，本身不应属于登记机构审查的职权范围。登记机构只需加以简单核对，判断其主体是否是登记申请人，客体和内容与登记申请书是否一致即可。

　　（二）申请人的身份证明

　　对于登记机构是否对申请人的身份负有实质审查义务，在《办法》起草过程中存在较大争议。一种观点认为，登记机构应当确保身份证明的真实性、有效性，且申请人系身份证明记载的民事主体。另一种观点认为，登记机构只对身份证明负有合理的审核义务。

　　我们认为，鉴于第一代身份证较难辨认，而且容易伪造，而第二代身份证虽然很难伪造且比较清晰，但绝大多数地区登记机构尚无法与公安机关的查询系统联网，从而无法核实身份证的真实性。因此，登记机构仅对申请人的身份是否属实负有合理的审核义务，应当根据当地具体条件以及案件具体情况来判断登记机构的具体审核义务。申言之，在目前的条件下，原则上登记人员只要比对身份证明，如果该身份证明没有明显伪造痕迹，身份证明号码与登记档案记载一致，且申请人形象与身份证明上照片基本吻合即可。如果条件具备，则登记机构应当对身份证的真实性负有实质审查义务，即应当确认身份证的真实性和有效性。

　　（三）权属证书或登记证明

　　登记机构对权属证书、登记证明负有实质审核义务。之所以如此，是考虑到权属证书、登记证明系登记机构颁发，故而登记机构有能力也有义务确保予以登记的申请人提交的权属证书、登记证明是真实、有效的。

　　（四）国家机关依法制作的其他文书、证明文件

　　这主要包括合法建造房屋的证明，法院、仲裁机构的法律文书，有关机关出具的其他证明文件等等。严格地讲，合法建造房屋的证明，法院、仲裁机构的法律文书属于权利来源证明文件，但为方便起见，在此一并介绍。

　　合法建造房屋的证明，如建设用地使用权证明、建设工程符合规划的证明等，有关机关出具的其他证明文件，如公安机关对房屋坐落的街道、门牌号或者名称加以核准的文书，系政府有关主管部门在法定职权内出具；法院、仲裁机构的法律文书更是对相关民事纠纷的终局判决。登记机构当然无权对其合法性、合理性加以判断。故而，登记机构对此也只负有形式审查义务，判断其系对申请登记的房屋出具，且主体、客体、内容与其他登记申请材料一致即可。

　　（五）有关机构出具的证明

　　这主要包括竣工证明、测绘报告、公证文书等。这些证明是有关中介机构依法出具的，对相关事项具有较高的证明力。而且登记机构也没有能力对其证明的事项进行实质审查。故而，登记机构只要核对其符合《办法》以及法律、法规的相关要求即可，而无须对其准确性加以审核。

　　三、登记机构的审查内容

　　《办法》第20条逐项列举了登记机构予以登记的条件，明确了登记机构的具体审查内容，申言之：

　　（一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致

　　本项是对登记申请过程中主体一致的要求。本项规定的主要目的在于确定登记申请人的身份，从而为依据登记簿判断申请人一方对房屋享有权利奠定基础。要求主体一致，也就为避免他人伪造相关证明骗取登记提供了基本的保障。

　　在登记实践中，申请人提交的登记申请材料主要包括登记申请书、申请人的身份证明、权属证书或登记证明、房屋权利变动的原因文件（合同、继承关系证明、合法建造房屋的证明等）以及其他必要材料，依据本项，这些材料在主体上应当是一致的。实现本项的要求，登记机构应当完成如下步骤：

　　第一，登记机构应当首先确认申请人提交的房屋权属证书、登记证明的真实性、有效性。如果权属证书、登记证明无法提供，则应当告知其按照《办法》规定的程序补发；如果权属证书、登记证明系伪造、变造或者已因补发、换证等情形而失效，则应当依据《办法》及有关法律的规定追究其相应的法律责任。

　　第二，登记机构应当比对申请人及其身份证明，判断申请人是否是身份证明上记载的当事人。如前所述，在此，登记机构应当负有合理的审查义务。如果该身份证明明显系伪造，或者已经过期；或者身份证号码与登记簿记载不一致；或者申请人与身份证明上的照片区别较大，登记人员因过失没有发现从而导致错误登记，显然登记机构应当承担赔偿责任。

　　第三，登记机构应当比对登记簿、身份证明、登记申请书、权属证书、登记证明以及房屋权利变动的原因文件等其他申请材料，确认其记载的申请人姓名、名称是一致的。

　　依据《办法》第15条，申请人原则上应当亲自到场。申请人如果委托他人代为办理申请，代理人在办理登记时应当使用被代理人的名义。此时，登记机构应当比对代理人与其身份证明以及授权委托书的记载，并检验代理人提交的委托人的身份证明与其他登记申请材料是否一致。

　　（二）申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致

　　本项是对登记过程中客体一致的要求。房屋登记是对特定房屋的登记，房屋登记过程中各项申请文件指向的房屋必须是同一特定的房屋。而且，房屋登记原则上以一方对特定房屋有权处分作为前提，如果某人对某一房屋没有处分权，其就不能对该房屋进行处分，自然也就不能申请相应的登记。因此，客体的一致，不仅有利于确定需要登记的特定房屋，也有利于登记机构判断房屋的权属从而决定是否予以登记。

　　客体一致主要体现在两个方面：一方面，对于初始登记和预告登记、在建工程抵押登记，鉴于此时申请登记的房屋登记簿尚未建立，故而对房屋的特定化应当依据规划证明材料完成。登记机构无权对规划证明材料的合法性加以审查，但其首先应当对规划证明材料加以核查，判断其真实性。其次，登记机构应当比对登记申请书、房屋权利变动的原因文件以及申请人提交的规划证明材料，确认其指向的房屋是同一的。在这一过程中，可能出现建设工程取得规划许可后，其坐落的街道、门牌号或者名称等发生变化的情形，登记机构应当通过询问当事人、要求其补交材料等方式，确认登记客体的一致性。

　　另一方面，对于其他登记来说，其以初始登记的完成为前提，故而登记机构应当依据登记簿，对申请登记的房屋予以特定化。登记机构应当首先核查申请人提交的权属证书的记载是否与房屋登记簿的记载相一致，再比对登记申请书、房屋权利变动的原因文件以及登记簿记载的房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称等，确认其指向的房屋是同一的。

　　（三）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致

　　本项是对登记申请材料内容一致的要求。这就是说，申请人提交的登记申请书记载的申请登记的内容，应当与房屋权利变动的原因文件以及其他有关材料证明的事实是一致的。

　　房屋权利的变动或者对抗善意第三人的效力虽然因登记完成而发生，但是之所以发生此种效力，本质上在于当事人之间存在变动房屋权利的意图或者法律做出了直接规定。但是，考虑到登记机构无权对实体民事法律关系加以审查，故而《办法》强调以当事人的登记申请书代替当事人之间的合同以及其他房屋权利变动因以供登记机构审查。因此，就房屋权利的登记，登记申请书的内容应当与权利来源证明文件记载的内容相一致。

　　权利来源证明文件主要包括当事人之间的合同、继承关系证明，法院、仲裁机构的法律文书、征收决定以及合法建造房屋的证明。申请登记内容与权利来源证明文件记载的相一致，具体来说：

　　第一，在因当事人之间的合同（如买卖、互换、出资、抵押、设立地役权等）发生房屋权利变动的情况下，登记机构应当审核登记申请书中记载的申请房屋登记的内容是否与合同中房屋权利变动内容一致。登记机构无权审核当事人之间房屋权利变动合同的真实性、有效性，但是其应当对该合同中是否具备房屋权利变动的内容以及该内容与登记申请书是否一致加以比对。

　　首先，登记机构应当确认合同中当事人要对哪一特定房屋进行房屋权利变动。如果合同中没有指明具体房屋，或者该房屋与登记申请书不一致，则登记机构应当要求双方当事人对此提交书面补充协议，明确约定该具体房屋；如果当事人拒绝补交材料或者补充协议确认的房屋与登记申请书记载不一致，则应当不予登记。

　　其次，登记机构应当审查合同的主要条款是否齐备。如果合同中欠缺房屋权利变动的具体内容，也就是说该合同欠缺主要条款，例如抵押合同中当事人并未约定担保的主债权，地役权合同中当事人没有约定利用方法，则登记机构应当要求当事人对此提交书面补充协议，对缺失的主要条款予以规定。

　　然后，登记机构应当确认当事人在合同中具体表达了何种房屋权利变动的意图，究竟是转移所有权，还是设立抵押权、地役权等。并比对其是否与登记申请书的记载相一致。如果存在不一致，也需要通过询问、补交材料，来保证二者的一致。

　　第二，因继承或者遗嘱发生房屋权利变动的情况下，登记机构也应当对相关证明材料中记载的内容与登记申请书的记载是否一致加以审核。

　　因继承或者遗嘱发生房屋权利变动的情况下，鉴于登记机构无权也没有能力对继承关系加以判断，依据有关行政规章，应当首先通过公证文书对继承关系加以确定，再据此办理相应登记。建设部和司法部在1991年8月31日联合发出了《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》，其中对继承、遗嘱、赠与中的公证问题进行了规定。在此需要强调的是，一方面，登记机构不得对公证文书中公证的相关事实的真实性、合法性予以审查。另一方面，登记机构应当核对公证文书记载事实的完整性及其内容是否与登记申请书相一致。这里所言的完整性，就是说该公证文书应当就继承权和遗嘱继承权进行全面描述。实践中，有些遗嘱继承人仅有遗嘱公证书，而没有遗嘱继承权公证书，则只能证明该遗嘱的真实性以及在立遗嘱时的合法性，而不能证明遗嘱继承人能够依据该遗嘱享有相应的继承权。例如，某甲立遗嘱将其唯一的财产某一房屋给其长孙继承，但其死亡前可能另行立了一份遗嘱将该房屋给其次子；或者其虽然没有另立遗嘱，但是其次子没有劳动能力且没有其他生活来源，依法必须获得一定的遗产份额。这就要求公证机构必须就被继承人死亡后发生的继承关系进行全面的核查，并出具相应的公证文书。

　　第三，法院、仲裁机构的法律文书，人民政府的征收决定。对此，登记机构无权审核其效力，但是仍然要对其内容是否与登记申请书一致加以核对。如果其涉及的房屋并非申请登记的房屋，或者其描述的房屋权利状况与实际状况不一致，登记机构应当要求申请人补充材料或者不予登记。但是，如果系人民法院协助执行通知书提出登记要求，基于对司法权威的尊重，即便存在不一致或者与登记簿记载权利冲突的情形，登记机构也应当办理登记，并同时告知登记簿记载的权利人，由其提出执行异议或者通过其他方式解决纠纷。

　　第四，合法建造房屋的证明。申请人合法建造房屋、申请房屋初始登记时，申请人申请登记的房屋权利状况和自然状况必须与其提交的规划、土地、竣工验收等方面的登记资料所反映的内容一致。

　　（四）申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突

　　本项强调，一方面，登记机构应当审核申请登记的事项是否与在先权利冲突。这是因为，房屋权利主要是物权。基于一物一权主义的要求，在同一物上不能同时存在两个所有权，也不能同时存在两个内容相互冲突的他物权（他项权利）。而房屋登记中各种事项的登记，往往涉及对权利处分的限制，一经登记，就可能限制房屋权利人的处分权。因此，在房屋登记中，登记机构应当遵循“先来后到”的原则，对申请登记的房屋权利加以审核，判断其是否与在先的房屋权利相冲突。

　　另一方面，登记机构只对登记簿记载的房屋权利是否与申请登记事项相冲突加以审核。这是因为登记机构对实体民事法律关系无权加以审查，故而，在涉及对权利是否存在的审核时，登记机构无需审核实际的权利状态，而仅就登记簿记载的权利状态加以审查。换言之，以登记簿记载的权利状态替代了真实的民事权利义务关系。例如，在抵押权被协议注销后，抵押人与买受人申请转让抵押房屋，登记机构审查后认为并无权利冲突，从而办理了转让登记。此后，即便认为该消灭抵押权的合同无效，也不能认为登记机构的转让登记不当。

　　实践中，本项的审核主要包括以下几个方面：第一，登记簿记载抵押权的情况下，被抵押的房屋不得进行转移登记，但继承或遗赠的除外；第二，登记簿记载预告登记、预查封登记的情况下，不得进行处分登记，但预告登记的权利人书面同意的除外；第三，登记簿记载异议登记、查封登记的情况下，不得进行处分登记；第四，不得在同一房屋上重复进行所有权登记。此外，在存在在先地役权的情况下，应当就申请在后的地役权内容是否与在先地役权冲突进行审查。