法律

土地登记争议案件行政复议前置制度浅析

  案例:2008年12月,某市村民刘某以省政府颁发的《林权证》与其持有的县政府颁发的《林权证》所确定的范围重迭,侵犯了其林木所有权为由,向某市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销省政府颁发的《林权证》。省政府以该行政争议属于《行政复议法》第三十条第一款①(下称前置条款)规定的复议前置情形,未经行政复议,人民法院依法不得受理为由,向人民法院提出异议。人民法院未予采信,其依据是《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》②([2005]行他字第4号),该《答复》明确规定行政机关颁发土地等自然资源所有权和使用权证书的行为不属于行政复议前置的情形。

  当前,土地使用纠纷频发,既阻碍了经济的发展,又给社会带来了不安定因素。对如何救济当事人的权利,人民法院、行政复议机关和当事人在认识上经常产生分歧。因此,笔者以自然资源行政复议案件实践中经常遇到的土地登记即颁发证书为例,结合《物权法》、《行政复议法》、《土地管理法》等制度及有关司法解释,就行政复议前置制度执行过程中发生的有关问题做一探讨,论证颁发土地等自然资源所有权和使用权证书的行为依法应当属于复议前置的范畴。

  一、《行政复议法》对土地等自然资源权利救济的制度规定

  《行政复议法》对所涉及的自然资源性财产的使用权或者所有权确定了颇有特色的的救济方式。该法第三十条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼”,即行政复议前置的情形。

  这种制度设计体现了将自然资源类型的行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中的先进而有特色的理念。该制度设计的主要原因是基于自然资源的不动产属性以及涉纠纷的专业性,乃至考虑到我国的现实情况和相关政策、法律的规定,其原因还在于,自然资源性财产的所有权和使用权是由行政机关代表国家赋予的,该权利的起始与纠纷的解决最终不可能游离于行政程序之外,其本质属于行政法律关系。

  该条款内容简要,表述清晰。识别该条款的调整范围只需把握两个标准:一是“具体行政行为”;二是“依法取得”。对于前者,其范围并无限定,实践中涉及自然资源的有行政机关处理民事争议的行政裁决、征用土地决定以及行政处罚决定等;对于后者,一种观点认为,只要当事人“认为”其自然资源的所有权或者使用权是“依法取得”的,即当事人针对所有涉及自然所有权或者使用权发生的行政案件提起行政诉讼,必须先行申请行政复议;第二种观点认为,“依法取得”是指当事人的自然资源所有权和使用权是经过登记机关确认的,遭到行政机关行政行为侵犯时,当事人提起行政诉讼,才是必须首先申请行政复议。没有取得自然资源所有权和使用权权利凭证的当事人不包括在内。笔者认为,第二种观点比较科学。在《中华人民共和国行政复议法实施条例》的征求意见稿中规定:“是指公民、法人或者其他组织已经依法办理有关权属登记手续或者已经依法取得其他合法凭据的情形”。2008年的《土地登记办法》第十七条规定:“土地权利证书包括:(一)国有土地使用证;(二)集体土地所有证;(三)集体土地使用证;(四)土地他项权利证明书”。以上规定,说明公民、法人和其他组织的权利是一种既得权利,而非期待权利。这个定义是符合实际和易于操作的。

  二、有关司法“解释”对《行政复议法》前置规定的变异

  2003年2月25日,《最高人民法院就山西省高级人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》③(法释[2003]5号),下称《批复》)颁布,内容是:“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定,公民、法人或其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的,不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”本《批复》将涉及自然资源行政处罚的具体行政行为排除在复议前置外,较前置条款多了“确认”两字,乃对《行政复议法》第三十条第一款的限缩性解释。

  自《批复》以后,针对何谓“确认”的含义,2005年2月24日,《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》([2005]行他字第4号),下称《答复》)称:“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’,是指当事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内。据此,行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。复议前置的适用范围进一步被限定,只适用于当事人因自然资源权属发生争议,行政机关作出的行政裁决。当事人拥有自然资源所有权证或者使用权证的,行政机关侵犯其合法权益的,也被排除在行政复议前置以外。遭到排除的还包括初始登记行为。

  三、土地登记的性质和司法变异的谬误

  有关土地登记的规定和要求,主要集中于原国家土地管理局1989年颁布的《土地登记规则》(下称《规则》)中,并散见于《土地管理法》及《城市房地产管理法》等制度,除了体现和确认物权变动及权利记载的行政确认性质外,还强调和显现出土地登记是国家对土地社会主义公有制进行行政管理的手段。《物权法》关于不动产登记属于物权公示方式、产生私法效果的行为的明确规定,以及《土地登记办法》对《规则》关于登记的效力方面的及时修订,进一步凸显物权变动的公示与公信,强化和彰显“确认所有权和使用权”系属于行政确认性质的民事效用,进一步证明了前述最高院《批复》和《答复》的谬误。

  首先,究其主体,最高人民法院行政审判庭不具备司法解释的资格。《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》(法发[1997]15号)规定,“人民法院在审判工作中具体应用法律的问题,由最高人民法院作出司法解释。最高人民法院制定并发布的司法解释,具有法律效力”,“最高人民法院发布的司法解释,应当经审判委员会讨论通过”,最高人民法院行政庭《答复》的违法性不言而喻。

  其次,究其内容,属认定错误。第一,按照《规则》的规定,土地登记分土地初始登记和土地变更登记,二者的区别不在于是否属于第一次登记,而以于启动主体不同。初始登记是以政府发布通告启动的土地普遍登记行为;变更登记则是在政府普遍登记时间和范围以外,由申请人申请启动的土地登记行为。《答复》认定首次登记即为初始登记进而认定“初始土地登记”行为属于行政许可既遗漏了变更土地登记的法律适用问题,也不符合土地登记行政行为的性质!第二,实践中的“民事确权”是当事人权利义务尚处于不确定状态时,行政机关依据《确定土地所有权和使用权若干规定》作出权利归属的裁决,不存在侵犯“既得权利”的可能,不符合“已经依法取得”的复议前置条件。

  再次,究其实质,颠覆和背离了《行政复议法》的立法规定,构成对复议前置条款的规避与冲击。无论是行政确认、行政许可还是行政处罚,既然皆为具体行政行为,只要符合“依法取得”的另一适用条件,均属于行政复议前置的情形。所谓“确认”的概念以及“确认”与“许可”之争,不过是一个伪命题。

  最后,究其后果,这样的司法“解释”缺乏法制统一的理性,对前置条款起到了源头性的破坏效用。虽然,司法“解释”不应该与法律相抵触,但《批复》和《答复》对审判实践具有指导作用,目前人民法院基本均执行该《批复》与《答复》,以行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形予以执行,导致当事人无所适从和行政复议与司法实践产生不必要的争议。本文开始的案例即属于此情形。

  综上,无论依据原《规则》还是现行《办法》以及《物权法》,初始土地登记还是变更土地登记,都属于行政确认的性质,最高人民法院的《批复》乃至最高人民法院行政审判庭的《答复》认定“涉及土地的行政处罚”及“土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内”的有关规定均是谬误和违法的;退而言之,无论是行政许可,还是行政确认,均在行政复议法所规定的“具体行政行为”的涵摄范围之内,“行政许可”与“行政确认”实乃无谓之争。最高人民法院及其行政审判庭的有关《批复》、《答复》的内容既不符合现行土地等自然资源所有权或者使用权登记行政行为的性质,也不符合《行政复议法》前置条款的规定,是引起行政复议乃至司法实践混乱的根源,损害了法律的尊严。因此,如当事人不服土地登记行政行为而提起行政诉讼的,必须按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定进行复议,未经复议,人民法院不应受理。

  注释:

  ①《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼”。

  ②最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(2005年2月24日[2005]行他字第4号):

  “甘肃省高级人民法院:

  你院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》收悉。经研究答复如下:

  最高人民法院法释(2003)5号批复中的“确认”,是指当事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内。据此,行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”

  ③《最高人民法院就山西省高级人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》(2003年2月25日法释[2003]5号):

  “山西省高级人民法院:

  你院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的请示》收悉。经研究,答复如下:

  根据《行政复议法》第三十条第一款的规定,公民、法人或其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的,不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”