治安行政处罚程序有瑕疵能否影响处罚的有效性

　　马某某系汝南县AA乡BB村村民。李某某系汝南县AA乡BB村村民委员会主任。马某某将砖块、石块、柴草等杂物长期堆放在其院外的道路上，影响同村村民通行。在该村村民的要求下，2010年6月3日上午AA乡人民政府组织乡、村干部及部分村民到马某某住处的道路上清障。李某某配合乡干部参加了清障工作。当日下午5时许，马某某和其丈夫回家见其堆放在道路上砖块等杂物被清除，马某某即在村内提着乡干部和李某某的名字进行辱骂，时间长达近四个小时。2010年8月14日，汝南县公安局以马某某侮辱他人为由，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项之规定，作出汝公（AA）决字[2010]第0571号公安行政处罚决定，对马某某作出行政拘留七日的处罚。马某某不服该处罚决定，向法院提起行政诉讼。

　　马某某诉称，2010年6月3日上午，AA乡人民政府违规组织乡、村干部到马某某住处清障，当时马某某并未在家，根本不知道乡干部是谁参加的清障，也不认识乡干部。马某某并没有指名辱骂乡、村干部。汝南县公安局在未查明事实真相的情况下认定马某某的行为构成侮辱他人，并对马某某作出行政拘留七日的处罚。汝南县公安局的处罚决定缺乏事实依据，处罚不当，且未按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定的办理治安案件的期限结案（30日内），程序违法。请求撤销汝南县公安局作出的汝公（AA）决字[2010]第0571号公安行政处罚决定。

　　汝南县公安局辩称，马某某将砖块等杂物长期堆放在院外的道路上，严重影响村民通行。在村民的多次强烈要求下，2010年6月3日上午AA乡政府组织乡、村干部到马某某住处清障。该村村委主任李某某配合乡干部参加了清障工作。当日下午5时许，马某某和其丈夫回家见砖块被挪，马某某在村内转着圈提着乡干部和李某某的名字长时间进行辱骂，造成极坏的影响。汝南县公安局对马某某作出的处罚事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律准确、裁量适当。请求依法维持对马某某作出的汝公（AA）决字[2010]第0571号公安行政处罚决定。

　　审判

　　汝南县人民法院审理认为，马某某作为被处罚人，与被诉的具体行政行为具有法律上的利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。汝南县公安局作为县级人民政府公安机关，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条和第九十一条的规定，具备相应的行政主体资格和享有相应的行政职权。汝南县AA乡人民政府组织人员对马某某堆放在公共道路上的砖块等杂物进行清障，属正常的公务活动。马某某对此不满，对参加清障工作的乡、村干部进行辱骂，并在较长时间里在村内提着乡干部和李某某的名字进行辱骂。上述事实有汝南县公安局调查四村民的证言为证，且马某某对辱骂他人的基本事实并不否认。汝南县公安局认定马某某构成侮辱李某某等人事实清楚。马某某辱骂的对象是参与政府组织的公益事务的乡、村领导干部，其在村内公共场所较长时间的提名辱骂，不但损害了乡、村干部个人的人格和声誉，也损害了人民政府在公众心目中的形象，在一定范围内造成了不良的影响。汝南县公安局认定马某某的侮辱行为情节较重，对其作出行政拘留7日的处罚并无不当。汝南县公安局未按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定的办理治安案件的期限结案，也未向上一级公安机关申请延期。该超期限虽没有直接损害被处罚人的合法权益，但具有违法性。鉴于汝南县公安局对马某某作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确并且其它程序符合法律规定，该超期限的轻微违法性虽存在程序瑕疵，但并不影响汝南县公安局对马某某作出的行政处罚的有效性。为避免汝南县公安局重新作出结果相同的行政行为而带来的不必要的反复处理和资源浪费，可以对汝南县公安局作出的被诉行政处罚决定不予撤销。马某某以汝南县公安局的行政处罚决定缺乏事实依据、适用法律错误、处罚不当、程序违法为由，请求撤销被告作出该行政处罚决定理由不足，不予支持。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

　　驳回马某某的诉讼请求。本案受理费50元，由马某某负担。马某某不服一审判决，向河南省驻马店市中级人民法院提起上诉。二审法院经审理认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。判决驳回上诉，维持原判。

　　评析

　　本案的焦点问题是公安机关未按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定的办理治安案件的期限30日内作出处罚决定，是否影响行政处罚的有效性。对该问题存在两种不同意见。

　　第一种意见认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”本案汝南县公安局于2010年6月4日立案受理，到2010年8月14日作出的汝公（AA）决字[2010]第0571号公安行政处罚决定，显然超过了三十日的办案期限。属于“违反法定程序的”情形，应当判决予以撤销。

　　第二种意见认为，汝南县公安局未按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定的办理治安案件的期限30日内结案，也未向上一级公安机关申请延期。该超期限虽没有直接损害被处罚人的合法权益，但具有违法性。鉴于汝南县公安局对马某某作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确并且其它程序符合法律规定，该超期限的轻微违法性虽存在程序瑕疵，但并不影响汝南县公安局对马某某作出的行政处罚的有效性。为避免汝南县公安局重新作出结果相同的行政行为而带来的不必要的反复处理和资源浪费，可以对汝南县公安局作出的被诉行政处罚决定不予撤销。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回马某某的诉讼请求。

　　一、二审判决均采纳了第二种意见。专业会士同意第二种意见。其理由如下：

　　第一，从立法者在立法时确定程序上的办理期限的目的看，立法者是为了使行政部门提高工作效率，防止行政部门无故拖延办理，损害当事人的合法权益。本案的行政处罚超过办理期限并没有直接损害马某某的合法权益，只要没有其他认定事实和适用法律方面的问题，可以不予撤销而驳回诉讼请求。

　　第二，对于超过法定的期限作出的行政处罚，如果一律以违反法定程序而撤销，让行政部门重作，将会使受害人的合法权益得不到及时的保护，也不符合行政效率原则，带来不必要的反复处理，造成行政资源的浪费。

　　第三，对于没有适当的理由而延期作出的处罚决定，从诉讼经济和行政效率的角度讲，只要没有事实、法律适用、程序严重违法等方面的问题，一般也只能认定为存在程序瑕疵。其结案方式不宜判决撤销，也不宜判决维持，而应判决驳回诉讼请求。对于行政部门存在的程序瑕疵问题，可以通过向相关行政部门发出司法建议的方式，帮助行政部门在以后的工作中加以改正。