处理好农村土地经营合同纠纷促进社会和谐

　　现阶段，构建和谐社会的重点之一就是解决“三农”问题。我国是一个泱泱农业大国，近13亿人口中有9亿居住在农村，土地面积的一半也为农民集体所有。土地问题，关乎民生，涉乎民计，维乎民意。解决好农村土地承包经营合同等相关问题是对党的执政能力的时代考验。作为审判机关的人民法院通过法律引导处结纠纷，在一定程度上已经超过了对类似问题解决的法律评断本身，需要人民法院和人民法官，站在更高的视角、以更强的政治责任感和社会使命感，充分运用法律手段和法律智慧，切实承担起法律赋予我们的重大任务，为不断提高人民法院的审判能力进而增进党的执政能力建设做出应有贡献。

　　一、农村土地承包经营合同引发的纠纷已成为社会治安和农村社会稳定的不安定因素。

　　（一）目前农村因土地引发案件的现状及特点。以本辖区为例，从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的出台，家庭承包经营在政府负责管理下已在全县普遍实行，并按照程序有序进行，并取得了土地承包经营书（公证书），整体形势比较稳定。但随着土地和人口的变化，五年期小调整的开始，就出现了对出嫁妇女、离婚家庭子女归另一方抚养等户籍在、人在此居住或者不在此居住等情况，被发包方强行收回土地承包经营权现象；男到女方家生活、新生儿等新增人口、移民不属祖先在此繁衍等原因而分不到土地征收补偿费用分配纠纷逐渐增多，社会影响面极大。

　　纠纷的特点为：1、纠纷的主体一方是农户的某个人，一方是本集体经济组织。2、纠纷的内容一般涉及的类型为：（1）恢复土地承包经营权纠纷；（2）新增人口要求给付土地承包经营权纠纷；（3）承包地征收补偿费用、增值费等分配纠纷；（4）开荒地征收增值补偿费、安置费分配纠纷；（5）土地征收补偿费用分配纠纷；（6）集体收益分配纠纷等。3、本集体经济组织的决定都是经过集体讨论超过三分之二人数的意见。4、涉及面广，分布集中。全县几大乡镇均有发生，但主要分布在土地被征收地段，如右江河谷一带三镇等地。5、社会关注，弱势群体。一般都是各农户中的一或二人，维权势力薄弱，但社会影响面大。

　　（二）以本院接待、收案情况。从1998年到2002年接待此类情况的来访人数有5件9人次；2003年接待来访人数有17件24人次；2004年接待来访人数有26件35人次；2005年9月1日前接待此类情况的来访人数有37件52人次；2005年9月14日起至2005年12月末共受理56件，2006年1至至5月20日止共受理5件。在百育镇一带，涉及争议的起诉5件6人，其他人正在观望法院审理结果，涉及案件的有100件以上。

　　（三）政府等相关部门处理情况。1998年县政府对要求恢复农村土地承包经营权作出行政处理的有1件1人；2004年镇政府对要求给付土地征收补偿费作出行政处理决定的有1件2人。

　　（四）法院处理情况。由于农村土地承包经营合同及其相关纠纷，长期是政策和法律的盲点。2002年《农村土地承包法》和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）的出台，明确规定了相关案件属法院受理范围。最高法院《解释》出台前，本院不受理，原告坚持起诉的，裁定驳回起诉。2003年涉及恢复土地承包经营权纠纷坚持立案的1件1人，裁定不予受理，中院维持；2004年涉及土地征收补偿费用分配和集体收益纠纷坚持立案的17件17人，裁定不予受理，上诉的案件，二审法院均维持；2005年9月1日前涉及恢复土地承包经营权纠纷坚持立案的3件4人，一审不予受理，二审均指定受理；2005年9月14日起至2006年至5月20日止共受61件，其中判决36件（都是土地征收补偿费案件，均支持了原告的诉讼请求，上诉2件，改判2件）；裁定不予受理1件、驳回起诉4件（均为恢复土地承包经营权案件，上诉1件，二审维持）；调解4件；撤诉1件；未结12件。

　　从三个案例中看法院的审理情况及审理趋势。

　　案例一：原告黄色秋系田阳县田州镇东旺村第五组农民。并取得承包责任田经营权。1990年12月其与乐业县杨某（非农业户口）结婚，1992年2月生育一男孩，户口未迁出。1997年责任田地延期承包30年并进行“大稳定小调整”时，被告以其母子俩不在本组居住、没有本组户口为由未分配给责任田。1998年原告在本组申请建了居民房，后携子外出打工。2005年上半年，被告部分土地被征收，以签订土地承包合同书核定的人口每人分配1650元。原告母子未分配到补偿款，而多次向有关部门反映要求解决均未果。原告以被告返还1.14亩的承包地，并补偿其9年间不给承包土地的经济损失2134元（1.14亩×208元/亩×9年=2134元）和补偿费2人共3300元，分别向本院提起诉讼，一审法院以返还1.14亩的承包地等诉请，应由有关行政主管部门解决，不属法院受理范围，驳回原告的起诉。原告上诉，二审法院维持；对母子俩请求给付征地补偿费的诉请，一审认为，原告有本集体户籍，属具有本集体经济组织成员资格，支持原告的诉讼请求。被告上诉，二审审理认为，当事人是否获得该集体征地补偿款以其是否属于该集体经济成员为依据，本案黄色秋户口虽然未迁出，但其未获得土地承包经营权，在征用土地时所作的征地补偿安置方案中，未被列为其经济组织成员，也未报请有关部门批准获得土地补偿费参与分配。而集体经济组织成员资格的确定应由立法机关通过立法予以明确，不属法院民事诉讼的受案范围，故裁定驳回黄色秋母子的起诉。

　　案例二：原告陆惠影出生在被告田阳县田州镇隆平村第8组，以母亲为农户分得承包地。1991年其父母离婚时其归由父亲（非农业人口）抚养，人一直在此居住，户口未迁出。2003年9月间，被告所属土地被征收，每位村民分配补偿款3600元，被告以原告由父亲抚养，凡是在本组一工一农的夫妻俩，子女只能在本组享受一人待遇的规定没有分给原告。原告向诉讼法院，要求被告给付土地征收补偿款，法院作出不予受理的裁定。当事人上诉，二审法院予以维持。2004年元月被告水田经两次土地调整后每人为0.23亩，原告没有得到分配，多次上访，2004年10月11日所在镇政府作出应予分配3600元的行政处理决定。被告未履行，原告申请执行，法院以该行政处理决定书主体不符合执行立案条件没受理。2005年5月该组又分配土地征用补偿费款每位村民4400元，原告又未分到款。2005年9月22日原告分别以被告返还0.23亩水田责任田土地承包经营权和给付土地征收补偿费两次合计各8000元的诉请，向本院起诉。法院受理后，对要求返还承包土地经营权的诉请认为，被告不给原告土地承包经营，应视为原告未实际取得土地承包经营权，应向相关行政职能部门申请解决，不属人民法院受理范围，裁定驳回原告的起诉。对土地征收补偿费诉请认为，原告户口在被告组里，并部分取得土地承包经营权（没分水田），支持原告诉请。但判决主文由被告支付原告与本组成员同等份额的土地补偿费的数额，当事人应申请执行多少，法院应执行多少，尚在商榷。

　　案例三：原告雷念梅、雷军梅（同胞姐妹关系）均出生在田阳县那满镇内江村3组，并在落实农村土地责任田承包合同中，与本组签订了土地承包合同。原告雷念梅于2002年嫁到本县那坡镇，2004年初原告雷军梅外出打工，与男青年梁某一居生活，并生育子女，没有办理结婚证。户口均未迁出，男方家也未分给土地承包田。2005年4月，被告以二姊妹已出嫁为由，将承包田地另行发包给本组其他7人，原告多次找村、镇政府及司法所解决未果。2005年5月两原告向法院起诉，要求被告返还其土地承包经营权。一审法院受理后认为，原告起诉请求的事项不属于人民法院受理的民事诉讼的范围，不符合起诉条件，裁定驳回原告的起诉。原告上诉，二审法院审理认为，上诉人与被上诉人之间发生的农业承包合同纠纷属于平等民事主体之间的合同法律关系，符合《农业土地承包法》规定的内容，指定一审法院受理。法院重新受理后，尚未审结。

　　二、处理农村土地承包经营合同及其引发的纠纷现象分析。

　　由于土地承包经营合同与一般的合同不同，从合同签订、合同主体到内容确定、办理程序等都是在政府负责和管理下进行的，具有政策性和稳定性，开始出现纠纷的时间较晚，大概在1998年土地小调整时发生的；数量少，只是个别的。随着经济发展的需求，人员流动性有所增长，土地被征收的现象日益增多，土地征收补偿费用分配不均或没有得到分配款现象开始发生；土地资源有限，土地带来的效益越来越被人们重视，以及群众的法律意识的增强，注重保护自己的权益，走上维权之路。但立法重视不够，而解决争议的法律法规有不明确或存在暇疵之处，政府对其职能尚未完全发挥，法院具体审理还存在一定的难度，各部门间相互推诿，为此，出现了部分纠纷有告状无门、处理结致果不一等现象，与构建法治和谐社会有不和谐之处。

　　（一）问题主要表现在：1、群众维权之路不畅通。受害人为解决纠纷先后到村民委、镇（乡）政府、县法院、县政府、县委、县政法委和县人大等部门上访，经过政府得以处理的也有，但极少；也未见有经过仲裁的；法院也有不受理有情形，所以受害人认为其权益受到侵害时，有告状无门、处理结果不一致等现象。

　　2、政府管理不力。农村土地承包经营合同内容有不完善的未得到及时修改；最高法院《解释》第一条第二款规定的未实际取得土地的案件，应由政府部门处理，但近年来未见有关此类案件政府作出行政处理（镇政府的行政处理决定在法律上没有效力，由县级政府处理）；未见有农村土地承包仲裁机构组织成立等等，政府对解决此类纠纷的职责有不作为现象。

　　3、法院审理不规范。法院对此类案件的审理，尚存由政府处理的意识；最高法院《解释》出台后，上级法院没有相应审理指导，致使法院的审理陷入一片盲目混乱状态。（1）立案标准不统一。有暂不受理的；有受理后又不符合受理范围驳回的；有部分不予受理的，立案有受限的趁势。（2）实体裁判不一致。就同一事实或相似事实的案件，处理结果截然相反。（3）适用法律的标准不规范。由于相关法律法规规定是交叉的，所以有直接适用根本法的，有适用部门法的。（4）审理时间长。2005年9月受理此类件有9件尚未审结。

　　4、村民以合同三十年不变原则坚持维权，自治组织我行我素。村民以农村土地政策为依据，自治组织以其行为合法形式取得为基准，出现了矛盾不可调和的局面。

　　（二）、产生问题的原因：1、法律滞后、不完善或法律规定存在暇疵，农村土地政策与社会的发展不相适应。由于此类纠纷产生有其发展的特殊性，为此，相应法律规定不及时、不完备或不严谨，形成职责不分、审判不力的格局，如最高法院《解释》第24条规定的具有本农村集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但农村集体经济组织成员资格大前提条件不确定，作出的判决就可能会造成结果不一致的现象。另外，承包合同三十年不变、增人不增地、减人不减地的农村土地政策与社会发展的客观规律不相适应，为此，土地小调整时出现了类似的相关纠纷。

　　2、政府放松职权管理。（1）领导对农村问题没有下大力气解决。农村工作面大，涉及的问题多，为此，政府采取了淡漠、熟视无睹、管怕管不好惹麻烦的态度，使矛盾保留到今尚无反映。（2）行政人员力量薄弱。由于农村土地承包经营权合同涉及到相关法律问题，在管理、监督和解决纷争时，需要具有综合素质人员来执行，为此，这也是未成立农村土地承包仲裁机构组织的原因之一。（3）指导、监督管理不到位。农村土地承包经营权合同从制定到落实，从内容到形式，都是由政府负责和管理。此类型问题产生时，没有及时对制定相关规定予以调整和制约，使纠纷没有及时抑制。如农村集体经济组织成员资格确认问题，土地征收补偿费用分配指导问题，土地承包内容完善问题。等等，形成纷争不止的现象。（4）农村土地政策有待于重新确定。

　　3、司法全局意识薄弱。法院内部指导审判是必要的，也是必需的，如从程序、实体原则上、法律文书术语等相关内容统一规范等，但是涉及到当事人权利等根本性问题的行使，不是某个人或某个组织就能决定的。个别领导或法官存在本位意识，对前景估计不足，怕执行难等问题出现，尽量采取回避审理政策。所以形成案件的不受理到受理、从受理又到不受理，显失法律的严肃性。

　　4、村民自治组织无人监督。村民按村规民俗解决问题，法律意识较弱；村民自治受法律保护，他们也能按法律规定行使权利，但其作出的决议与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，没有相关法律处罚的规定，使政府的指导无约束力，法院的执行程序难得以实现。

　　（三）、妥善处理好农村因土地引发的纠纷，解决社会难题，促进社会和谐。解决好农村因土地承包经营合同引发的纠纷这一老大难问题，不是一朝一昔就能圆满地解决，它需要全社会的共同努力，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，形成有序的法制轨道。在依法治国的今天，群众的利益一旦受到损害，在本组织机构内难以解决或无法解决后，通过法律途径解决已成为人们的普遍性选择。法的确定性和稳定性能为社会提供一般性规则，但法（不包括刑事法律）的不明确、滞后性等问题，就要依靠人民法院正确行使审判权，保证案件的处理能够适应社会发展的需要，保障公民诉讼权利的实现；通过司法，对权利的承认，实现公平和正义，无形中就消除了社会中不公正的因素；及时解决纷争，来维护公平正义、维护社会稳定。公正的司法，可直接起到规范和导向的意义。这是司法职能的要求，也是和谐社会的要求。

　　下面对农村土地承包经营合同引发相关纠纷的处理提几点建议。

　　（一）完善立法。规范村民自治组织违反法律法规情节严重的具体处罚措施；有关村民集体经济组织成员资格问题的确定；等等。

　　（二）各司其职，形成保护诉权的绿色通道。按照《农村土地承包法》和最高法院《解释》规定，由法院受理的案件，法院要受理，法律法院规定不是法院受理的案件，由政府处理，使此类案件的解决有依法办事的途径，保护当事人诉权，尽快解决村民间因此问题产生的隔阂、矛盾，促进社会稳定、和谐。

　　（三）政府加强管理、监督和指导。农村土地承包经营合同纠纷的救济重在法院，但其防范重在党委、政府。为此，政府要担起其职责。（1）加强领导。领导要重视，抓好农村当前急切解决的问题，如此类型纠纷情况。（2）加强管理、监督和指导。对农村土地承包合同等内容加以完善和制定相应措施予以保证实施，发现问题及时解决。（3）依法行事。依照法律等相关规定，对未实际取得土地承包经营权的相关诉请案件，如新出生的、嫁取新入户的人，要求取得土地承包经营权的案件，要及时给予处理，以及对法律规定不明确的关于农村土地等问题，予以受理，形成局面，解决当事人告状难问题。（4）成立农村土地承包仲裁机构，重视人员的培养。集中解决农村社会问题，缓解法院审判的压力。使农村土地承包经营活动，保持正常、有序、稳定、有规律地向前发展。（5）农村土地政策的调整。以“三十年不变”为农村土地承包稳定的精神，不应以合同规定的三十年不变为依据。如人口变化了，土地承包经营权不变，岂不是只保护落实责任制时的人口权益，不保护以后起变化的人口，不调整是不符合客观规律的。如出嫁妇女的土地经营权只保留在娘家，也不利于夫家生产生活的管理和经营。

　　（四）法院依法公正审理。要遵循“依法处理、分类指导、区别对待、兼顾全局、注重实效”的原则。

　　1、树立现代司法理念与社会和谐理念的结合。社会和谐的核心应该是以人为本，在法律许可的范围内为公民的自由发展提供最大的空间。法律为人们提供基本的行为模式和规则，因此，以人民群众的根本利益为出发点是立法和司法的指导思想。在司法的理念中树立国家责任意识、重视公民权益的理念，加强司法目的教育，用前进和发展的观点看待问题，追求法律效果与社会效果的统一。加强对案件的思考和分析，找出解决问题的方法，促进司法公正和社会和谐。

　　2、坚持依法办案，促进司法公正和效率。农村土地承包合同等相关纠纷的审理，要严格依法处理，充分保护当事人诉权。法律有规定的，依照法律法规；法律规定不明确的，要从全局观念处理社会问题，参照政策，本着尊重历史、尊重现实的科学态度，抓住法律效果与社会效果的切入点，把握好立法精神，以息争止为目的，作出经得起推敲的裁判。法院裁决不公正，纠纷不会平息；司法没有效率，纠纷就不可能及时化解，甚至因为司法的怠慢滋生新的纠纷与矛盾；司法公信力受损，人们对国家目标的实现就会产生怀疑，为此，社会就无法实现和谐。

　　3、加强调解，多做疏导教育工作。农村土地承包经营合同纠纷，都发生在组织内部，因此审理过程中，注重做好调解，能调则调、多调少判、判就判好。对个别具有影响力的案件，采取组织群众到场公开宣判，以示法律的震慑力。再向向相关部门发司法建议书，协同政府将农村土地工作做好，减少此类问题的发生，使人们的日常生活更能和平相处，共建美好家园。

　　4、分类指导，搞好部门配合和衔接。在接待来信来访工作中，努力做好服务指导解释工作。对不属于法院受案范围的当事人，做耐心说服解释工作，告知解决纠纷的部门；发现有此类案件发生的苗头，就及时报告，及时与党委、政府的工作协调，依靠各方面的力量化解纠纷、解决矛盾，力争把纠纷化解在萌芽状态；对法院与政府职责不清的，要相互勾通，共同协调解决，形成合力；对政府或法院有不作为的，要号召召开联席会，把衔接工作，落实到实处。

　　5、上级法院多作指导性的工作。上级法院要对当前棘手的案件，及时地开展调查研究，围绕案件涉及的相关问题，作出指导性处理意见，促进司法的统一性、严肃性和公正性，提高司法公信力。

　　（五）村民自治组织负责人要提高法律意识。村民要加强新的法律法规学习，遵纪守法，为促进社会和谐做贡献。

　　涉及农村土地承包经营合同纠纷相关法律问题：

　　1、立案的标准问题。（1）不予受理的有两种情形：①“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”，是指没有与本集体经济组织签订农村土地承包经营权合同的集体经济成员，不包括取得土地后因故被收回的情形。至于那些尚未取得而要求取得土地承包经营权的纠纷，因《农村土地承包法》规定的集体经济组织成员享有的“平等的承包土地的权利”，在未取得之前，还不具有民事纠纷的可诉性。集体经济组织成员因未取得土地承包经营权而要求取得该权利的，应当向集体经济组织和指导该集体经济组织的相关行政机关提出，而不能作为民事诉讼提出2。②“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”，是指集体经济组织成员对本集体经济组织得到的土地征收补偿费分配多少不服的情形。用于分配的土地补偿费数额，事关集体经济的发展，属于村民自治权行使范畴，所以此类争议不属于民事诉讼范畴3。

　　（2）受理的条件：对符合《民事诉讼法》第108条、《农村土地承包法》、《解释》等相关法律规定，均应受理。

　　2、实体处理涉及的问题。

　　（1）农村土地承包合同的纠纷案件。审理时以农村土地承包经营合同为基础，因为合同是书面的，也是双方自愿的前提下产生的，为此，争议的问题合同有明确规定的按规定，没有规定的依据《农村土地承包法》、《合同法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、最高法院《解释》、《村民组织法》、《土地法》、《农业法》等。

　　（2）土地征收补偿费、安置费用分配纠纷案件。承包地征收补偿费、安置费应按照最高法院《解释》处理。对土地征收补偿费是否支持，应以具有本集体经济组织成员资格的人，即具有本集体户口的、刚出生的未入户口的人，与是否有土地承包经营权无关。（理由在资格问题中简述）不管村民自治决议如何（按什么标准）分配土地征收补偿费用，但一但发生争议，有户籍的人（合同或者法律法规另有规定的除外）都有获得的权利。如出嫁女、祖先不在本组繁衍下来的人不作为参与分配款的案件。

　　（3）开荒地土地征收增值补偿费、安置问题。开荒地土地征收增值补偿费仍按一定比例支持，增值部分的价值不明确的，可通过相关部门鉴定；安置费不应当支持，因为开荒地不是合法取得承包权，开荒人只有使用收益权，安置问题不受法律保护。

　　（4）集体经济组织成员资格问题。就目前集体经济组织成员资格的认定，一般可以具有本集体户籍的、刚出生的未入户口的人员。理由：①有本集体户口的，就具有其成员资格。在我国，户口决定一个人的身份即农业人口和非农业人口，同时决定了你享相应社会福利待遇。农民就享有本集体的权利所有权利，包括土地所有权。②刚出生的未入户口的人，就具有其成员资格。从我国户籍管理条例上看，人一出生落户时，只能落户为父母的一方，若父母双方均为农业人口，其注定暂为农业人口，就应当享有本集体组织的土地所有权资格。③本集体成员资格问题与其是否具有农村土地承包经营权等无关。因为集体土地的所有权与集体土地的经营权性质根本不同，有所有权的一定有经营权（除非其自愿放弃），其不经营承包土地，不能代替其在本集体的土地所有权也随之消失，不等于不是本集体成员。

　　具体可参考山东省《实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》中规定的哪些村民可以成为农村集体经济组织成员的确定。

　　（5）请求支付相应份额问题。法院判决的主文按照最高法院《解释》以“支付相应份额”的，执行时，应以原告提供相应证据证实集体经济组织每人分配数额为基准；若被告提出异议依据成立的，按被告提供的数额来执行。

　　（6）执行问题。此类案件的执行与其他类型的案件一样，审理与执行是法院处理案件的两个不同程序，审理时可以从执行的角度去考虑判决，但不能用能否执行来制约和影响审理。对恢复土地承包经营权、集体收益款或土地征收补偿费的土地或者款项已分配完毕的情况，应视为该单位历史遗留下来的问题（或债）处理，待其有重新调整土地或有财产时继续执行。

　　（7）诉讼时效问题。应以法院正式决定受理此类案件的时间为准，即2005年9月1日起算。（具体应根据本地区的实际立案时间而定）。以前发生的纠纷属诉讼时效中断，不受时效限制。如有一当事人1998年因外出打工其承包地被收回，后经过县政府行政处理决定，法院强制收回，而当年小组土地被征收的土地补偿款未得到分配，其现在到法院起诉，应受理。