审计署京津冀特派办查处M区“招商引税”问题前后

　　为了谋取地方利益，某区政府严重违反国务院规定，通过税收返还的形式进行“招商引税”，不但严重扰乱了市场经济秩序，而且使国家税收遭受2亿多元的损失。审计署京津冀特派办对这一问题进行了审计揭露，国务院领导作出重要批示。

　　2003年6月25日，李金华审计长在第十届全国人大常委会第三次会议上作《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时，对此事进行了披露：“有一些地方政府从本地利益出发，越权开政策口子。如某区政府违规自定‘招商引税’政策，采取将部分税款返还给纳税人和中介人的办法，吸引区外企业到区内注册，造成国家财政资金大量流失……”

　　发现蛛丝马迹

　　抓住线索不放

　　2002年11月，北国M区。天上正纷纷扬扬地飘着大片的雪花，这是一场几十年未遇的大雪，大地一片银妆素裹。此时虽然天寒地冻，但是审计署京津冀特派办的审计人员对M区的国税审计正在有条不紊地进行着。

　　审计人员通过检索分析下载的国税局税收征管电子数据，发现登记开业数据库（DJKYK）中记录的大量不同企业，却注册在同一工商地址，使用相同的办公电话。难道是电子数据录入错误？为谨慎起见，审计人员抽查了部分企业纸质开业登记资料，结果还是一样，并且发现很多企业注册纳税地址在M区而经营地址却在市内。通过计算机分类检索进一步发现：154户企业的工商地址均在“M区新桥南大街44号”，92户企业的工商地址均在“M区军庄镇政府院内”，66户企业的工商地址均在“M区军响乡政府院内”……273户企业的办公电话均为“69846674”，261户企业的办公电话均为“69840820”，252户企业的办公电话均为“69803442”……

　　大量企业存在异地纳税现象，这种情况引起了审计人员的困惑：为什么要舍近求远，跑到远离市区的M区去纳税呢，是不是有什么利益可图呢？……一个个问号在审计人员的心中产生。这些问号犹如一团团迷雾，使审计人员觉得其中必有奥妙。

　　抽丝剥茧

　　“招商引税”浮出水面

　　审计组决定从上述企业入手，寻找突破口。经过计算机排序，审计人员选取了纳税大户××图书资料供应中心。在该中心，审计人员发现每份缴款书上均有“M区全程服务办公室”（以下简称“全程办”）的印章，再查阅财务报表，显示近几年每年都有大笔的补贴收入，调阅对应的原始凭证，都是盖有“全程办”印章的M区财政局预算拨款凭证，而且缴纳的税收和财政局给企业拨款有一定的比例关系。

　　“全程办”是个什么机构？区财政局为什么要给企业拨款？是不是对企业缴纳税收的返还？虽然问题又多了几个，但是情况却在渐渐明朗。

　　审计组经过分析，基本上认定这是区财政的税收返还行为。但要真正确认，还需要到区财政局甚至区政府进行调查取证，还需要弄清“全程办”到底是个什么机构。

　　审计组一方面向办领导和署财政司汇报，一方面跟区政府进行联系。大家的工作得到了领导的肯定和支持，但是区政府却以主管领导工作忙为理由，推脱没有时间和审计人员见面。

　　为了不耽误审计时间，审计组决定先从“全程办”入手。经多方调查，得知这是由M区计划委员会、财政局、工商局、地税局、国税局相关人员组成的一个专门机构，目的正是为了给区外企业到区内注册提供“一条龙”服务，“方便”给企业返税。在审计人员从企业取得的证据面前，“全程办”不得不承认事实：区政府为了增加区财政收入，通过财政返还吸引外区企业（以下简称“引税企业”）来M区注册纳税，并根据“引税企业”缴纳的“三税”（增值税、营业税、企业所得税）入地方库部分按照一定比例通过财政列支给予返还。而且这一政策是M区政府发文确定的。

　　这种做法是国务院明令禁止的。1998年国务院国发第4号文件明确规定：地方政府不得在税法明确授予的管理权限之外，擅自更改、调整、变通国家税法和税收政策。2000年国务院国发第2号文件进一步明确规定：对以先征后返或其他减免税手段吸引投资的做法，必须采取有力措施，坚决予以制止。

　　然而M区不仅顶风而上，甚至在2002年，区政府还以正式文件的形式，出台新的规定继续“完善”引税政策。

　　一鼓作气

　　查清财政收入损失金额

　　由于“招商引税”引来了大量外区企业，税务部门对纳税人很难监管，企业所得税的混库现象较为严重。在2002年实行所得税分享改革以前，企业所得税的入库级次是按照企业的隶属关系来划分的，但是，大批外区企业的涌入使税务部门征管难度加大，中央企业所得税大量混入地方金库。经抽查，仅5户有中央投资的企业，2002年1月1日前混入地方库的中央级企业所得税就达6986万元（其中2000年、2001年两年为4732万元）。

　　《审计要情》上报国务院

　　领导批示联合查处

　　审计组对M区政府“招商引税”情况进行详细剖析，将结果向审计署财政审计司做了汇报，审计署以《审计要情》上报国务院后，国务院领导同志高度重视，批示财政部和国家税务总局以及M区上级政府彻底清查纠正，堵住税收流失的漏洞。

　　M区上级政府对此事高度重视，采取了有效的措施。在接下来的不到一个月时间里，由M区上级政府法制办、财政局、国税局、地税局、审计局、工商局等部门组成的工作组进行了认真核查、处理。M区“招商引税”政策立即被废止，混库问题也马上进行了纠正。同时财政部和国家税务总局表示，必要时将再次组织专门力量进行抽查，以确保国务院文件的贯彻落实，维护国家税政的统一。

　　审计后的思考

　　M区政府违反国务院明文规定，以正式文件形式确定返税政策，并且还成立专门日常机构进行返税工作，此种行为尚不多见。“招商引税”扰乱了市场经济秩序，破坏了企业公平竞争的市场环境，同时违背了统一税政、集中税权的原则。“招商引税”只为谋求地方利益，损害国家利益。从实行“招商引税”政策的M区来看，财政收入是增加了，但是这种收入的增加是以牺牲其他地区利益为代价的。“招商引税”已成为M区的财政支柱，M区引税企业“三税”入地方库比例逐年加大。2002年1－10月，引税企业“三税”入地方库部分占一般预算收入的比例高达34%。M区财政对“引税”的依赖越来越强。从大的范围看，国家财政收入大量流入了企业的腰包。M区2000年以来国家财政损失2亿多元。

　　由于企业缴纳的税收要通过财政列支来进行返还，因此对地方政府而言，这些收入“来也匆匆，去也匆匆”，其实只是在财政局的账户上充当一个“过客”的角色而已，实际可支配财力并不多。况且这种虚假的繁荣景象容易造成宏观决策的失误。另外税务部门征管难度加大，大批外来企业申领增值税专用发票后长期不申报纳税，造成发票失控，形成潜在的税收流失风险。这次审计引发了以下三个方面的思考。

　　1、对审计思维方式的思考。在国税审计中，审计组打破惯性思维，心存大局观念，从分析和寻找审计的空白点入手，注意发现重大问题线索。“招商引税”并不是税务部门直接进行退税，而是通过财政列支返还。如果按照以往的惯性思维，这似乎和国税审计并无多大干系，要追究也是财政局和地方政府的责任。但是审计人员从维护市场经济秩序大局出发，敢抓敢管，这正是审计思维方式的创新和拓展。

　　2、对加强财政法制建设，完善财政部门监督的思考。严格依法理财既要加强收入管理，更应该加强支出管理。我国每年的财政预算任务十分繁重艰巨，“招商引税”的做法导致了预算收入的大量流失。强化财政监督，加强对预算执行监管，规范财经秩序刻不容缓。这是整顿和规范市场经济秩序的重要方面。

　　3、对提高地方政府依法行政水平的思考。2000年《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》下发后，M区居然在2002年还出台新的规定进行“招商引税”。这一方面说明对地方政府执行国家政策的监督工作需要进一步加强，另一方面也反映出地方政府依法行政水平需要进一步提高。