改革完善委托执行制度的建议

　　委托执行制度，是执行法院将被执行人或被执行财产在其辖区以外案件，按照法律规定条件和程序，将执行权全部或部分委托被执行人住所地或财产所在地法院执行的一种司法协助制度。该制度的价值在于，解决异地执行难题、提高执行效率、降低执行成本、节约司法资源、加强执行廉政建设等。但在司法实践中，由于地方和部门保护主义等多种因素的制约，委托执行案件执结率普遍不高、执行过程形式化、执行效果不理想等问题日益严重，委托执行制度有待进一步改进和完善。

　　一、现行有关委托执行的法律规定

　　《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零六条规定：“被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行。受委托人民法院收到委托函件后，必须在十五日内开始执行，不得拒绝。执行完毕后，应当将执行结果及时函复委托人民法院；在三十日内如果还未执行完毕，也应当将执行情况函告委托人民法院。受委托人民法院自收到委托函件之日起十五日内不执行的，委托人民法院可以请求受委托人民法院的上级人民法院指令受委托人民法院执行。”这是目前委托执行制度的根本法律依据。

　　为进一步规范委托执行工作，解决委托执行工作运转不畅问题，2011年5月16日施行的《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》，对委托执行实际运作及管理进行了重新规范。

　　二、对委托执行现状的反思

　　应当看到，随着执行工作任务日益繁重，加之有的执行人员缺乏责任心和全局意识，地方保护主义思想作祟等多重因素，使得相当一部分委托执行案件，在委托法院与受托法院之间的推诿中最终成为悬空案，严重侵害申请执行人的合法权益。其主要原因在于：

　　1、委托法院的问题——宽出为了减负。有些委托法院明知案件难以达到预期目的，或明知不符合委托执行条件，但考虑到案件执行难度很大、当事人可能上访、影响考核指标等因素，仍将案件委托执行，急于“甩掉包袱”。委托法院依据委托执行函回执即可报结案，往往对后续执行动态基本无人问津。

　　2、受托法院的问题——严进为了推诿。受托执行案件退回委托法院的案件随意性较大。只要感觉案件执行难度大或查找没有财产可供执行，受托法院便以被执行人下落不明、无财产可供执行、不符合委托条件等由将案件退回。有些受托法院对受托案件执行持消极态度，执行不及时、不到位，甚至拖延现象普遍存在。有的在未穷尽执行措施情况下，草率将案件退回委托法院，把“包袱”又推回委托法院。

　　3、全局意识欠缺及地方保护主义的阻碍。笔者曾经将一正在经营企业为被执行人的案件，委托本省邻县法院执行。但受托法院却以省高院规定“需委托案件不立案号”为由将案件退回。省高院新规定出台后，又派人到该法院说明情况再次委托，受托法院认为该企业是受“保护”的企业，仍然不愿接受委托执行。这种司法协助中的地方保护主义，不仅导致法院间的不信任、不协助，而且还破坏了法制的统一，影响委托执行工作正常运转。

　　4、委托执行法律制度不健全的后果。国家至今未能颁行《强制执行法》，《民事诉讼法》相关规定又过原则，缺乏可操作性，其他相关执行规定远不能满足当前执行工作的需要。因此，现行司法解释应进一步对委托执行案件进行控制，对“应当委托案件”与“可以委托案件”需明确进行细化和界定。否则司法解释与民事诉讼法之间存在冲突，委托法院与受托法院之间职责不明，难以制约相互推诿、“甩包袱”现象。现举例说明：

　　（1）如果查明被执行人在本辖区内无财产可供执行，但被执行人的住所地又在本辖区以外，那么是否可以将案件委托执行。依据民事诉讼法的规定“被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行”。实践中在该情形下，委托法院通常将案件委托异地法院执行。但受托法院通常会以委托法院未能查明在受托法院辖区内有财产可供执行为由而将案件退回。因为受托法院也有自己的依据。《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》第一条明确了委托执行的3个条件：一是执行法院经过财产调查程序；二是被执行人在本辖区内已无财产可供执行；三是被执行人在其他省、自治区、直辖市内有可供执行财产。有的受托法院认为三个条件应当同时具备，缺一不可。但这种理解又与《民事诉讼法》第二百零六条：“被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行”的规定相违背。

　　（2）如何查明被执行人在其他省、区、市内有财产可供执行。如果直接去异地调查，提高执行效率、节约司法成本无从谈起；如果委托当地法院调查，查明有财产可供执行后再委托执行，与直接委托执行并无差别，反而造成程序更繁琐、执行周期更长。由此可见，委托案件运转机制、监督机制及具体操作规范的不完善，使得委托案件运转不畅、实际执结率较低、执行效果并不理想。

　　5、内部绩效考核和信访考核机制的影响。当前，在委托执行案件中，有相当部分是交通肇事损害赔偿、刑事附带民事、人身损害赔偿等执行难度较大的案件。此类案件的执结率、到位率、中止率、平均执行天数等多项指标，直接影响到内部绩效考核指标。且这类案件申请执行人多为弱势群体，被执行人大多没有履行义务能力，极易造成申请执行人信访情况发生，执行干警不愿接手该类案件，导致想尽办法将案件委托其他法院办理，造成推诿扯皮现象发生。因此对委托执行案件加强监督的同时，法院内部应完善考核机制和办法，避免考核因素不科学影响正常执行工作。

　　三、改进和完善委托执行制度的建议

　　（一）制定《强制执行法》，完善司法解释。通过《强制执行法》，将委托执行涉及的系列问题进行规范，使委托执行工作有法可依。同时进一步完善相关司法解释。既要修改与法律条文相冲突的内容，更应注重实际操作性、指导性、规范性，进一步明确委托执行案件范围以及受托法院与委托法院的职责等。

　　（二）加强委托执行案件管理和委托执行工作监督。有些委托法院明知被执行人无确切住所、长期下落不明，又无可供执行财产仍委托执行，无疑加重受托法院负担。因此上级法院应加强对下级法院委托案件监督，防止委托执行的混乱。对于受托法院来讲，应将受委托执行案件纳入本院管理体系。对在规定时间内不执行的，委托法院应请求受托法院的上级法院指令其执行。因拖延执行造成重大影响或后果的，应追究相关人员责任。

　　（三）建立统一征信和信息查询系统。委托案件执行难的症结在于“被执行人难寻，被执行人财产难找”。为此建议，一是建立、完善全国统一的征信系统，便于调查和控制被执行人的财产，防止被执行人转移财产以规避执行，限制被执行人高消费等；二是在公安部门规范暂住人口登记、加强流动人口管理前提下，建立与公安系统联网的人口信息查询系统，便于法院系统在全国范围内查找被执行人下落。只有从控制被执行人人身和其财产两方面着手，才能迫使被执行人履行义务。由此委托案件才不会成为“烫手山芋”及委托与受托法院之间的“太极游戏”。