宪法的首长制原则

　　首长制原则主要是行政机关工作的一项原则，是行政机关的最后决定权掌握在行政首长个人手中并由其个人承担责任的制度，因此首长制原则体现的不是民主而是集中，它与宪法基本原则中的分权制衡原则直接相关。根据分权原则，行政机关是立法机关的执行机关，其任务主要是执行法律，“执行”显然有别于“议事”，“议事”追求公平，“执行”追求效率，实现公平需要集思广益，实现效率需要集中权力，因此分权原则直接导致行政机关采用首长制。在分权原则的框架内，首长制应该更有利于保障人权而不是侵犯人权，首长个人的专断可能对人权构成威胁，但首长个人的决定应当是在法律的规范内，不仅要受立法机关法律的“原则”指导，而且要受其法律的具体“规则”的束缚，事后还有议会的监督，在这种法治模式内的首长制虽不能完全避免对人权的侵害，但总体上说应该更利于对人权的保护，如果没有首长制的果断敏捷，人权就可能葬送在政府的推委和拖拉之中。对人权的侵犯不仅可能来自行政机关积极的作为，也可能来自行政机关消极的不作为，政府若以积极的作为去侵犯人权，的确是更恶劣的，但也往往是明显违法的，这种情况如果普遍存在，其根源往往不在首长制，而在于分权制度的设计有缺陷；而行政机关即使不做明显违法的事，它的消极不作为也足以使人权失去应有的保护屏障。因此宪法应促使政府积极主动地采取各种相应措施保障人权，实行首长负责制，授予政府首长组阁权、决定权、领导权，同时严格规范其责任，以激励和鞭策行政机关积极发挥其应有的作用，这也是法治原则对行政权的要求。

　　我国宪法明确规定了我国的行政机关和军事机关实行首长制原则：宪法第86条规定“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”；第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”；第105条第2款规定“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。首长制作为行政机关的一项原则，对宪法中行政权相关规则的确立有明显的指导作用，对行政机关的职权、组成、会议都有直接的影响，如行政机关的职权内容宽泛，涉及面极广，如果不实行首长负责制，行政权将陷于文山会海中不能自拔，行政权果断高效的长处将淹没在议而不决、决而不行的互相扯皮之中；首长负责制包括首长拥有行政机关组成人员的提名权，这种组阁权直接影响着行政机关的人员组成；首长制也决定了在行政会议上首长拥有最后的拍板权，行政会议虽是首长作出决定前的必经程序，但它只是首长的咨询会议，与合议制一人一票的表决制有明显的区别。同时，首长制作为行政机关的一项宪法原则，对相关行政立法也有指导作用。