修改《国家赔偿法》的六项建议

　　编者按：1995年1月1日起施行的《国家赔偿法》是一部国家侵犯公民、法人和其他组织的人身权、名誉权和财产权后，以国家名义向受害人赔礼道谦赔偿损失的法律。该法的制定、实施和修改，事关中国人权法律保护的现状和改进。

　　日前，《国家赔偿法修正案（草案）》再次提交全国人大常委会审议，引起了全社会广泛关注。本报特邀陈春龙教授（中国社会科学院法学研究所教授、北京市高级人民法院原副院长兼国家赔偿委员会主任）及马怀德教授（中国政法大学副校长）就此次修法提出自己的见解。

　　此次国家立法机关顺应民意，在总结《国家赔偿法》实施14年成绩经验的基础上提出《国家赔偿法修正案（草案）》并经全国人大常委会两次审议。该草案对一些群众反映强烈的问题作了重大修改和补充，十分不易，值得肯定。笔者有幸参与相关立法研讨及审判实践工作，在此提出几项建议供立法机关参考和学界同仁教正。

　　告知当事人诉权

　　建议：

　　增加规定：“人民法院在一审、二审、再审宣告无罪后，在财产保全、强制措施和执行错误纠正后，应当告知当事人有申请国家赔偿的诉权。”

　　理由：

　　（一）《国家赔偿法》规定“要求赔偿”是赔偿请求人必须作出的意思表示。权利人作出此种意思表示的前提，则是明知其有请求的诉权。但因为十余年来对《国家赔偿法》的学习宣传力度不够，不少受害人在冤情平反后只知感谢党和政府，不知还依法享有“要求赔偿”的权利。列宁说：“什么是宪法？宪法就是一张写着人民权利的纸。真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。”只有经过广泛的学习宣传并在法律中作出明文规定告知当事人诉权义务，才能使人民群众了解赔偿法的精神和规定，敢于主张受侵害的权利，善于依法争取失去的权利。

　　（二）人民法院告知当事人申请国家赔偿的权利，可以在纠正违法侵权行为的法律文书尾部注明，也可以在宣读法律文书时口头告知。口头告知的，必须记入笔录，并经当事人签字或盖章。当事人明确表示申请国家赔偿的，应当告知向有关赔偿义务机关提出申请。本院作为赔偿义务机关的，应当告知向具体办理国家赔偿案件的部门正式申请。各级法院在例行的季度、年中或年底检查案件时，应重点检查宣告无罪案件、违法侵权行为被纠正的案件告知制度的落实情况，并书面报告上一级法院赔偿委员会办公室。

　　被动赔偿改主动赔偿

　　建议：

　　增加规定：“对于事实清楚、证据确实充分的案件，赔偿义务机关应该主动赔偿。”

　　理由：

　　（一）《国家赔偿法》第20条第3款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。”这里的“要求”是赔偿请求人必须作出的意思表示，在此一意思表示下才可启动司法赔偿程序。如果受害人不作此意思表示，赔偿义务机关不予赔偿亦不违法，主动赔偿未成为赔偿义务机关的法定义务。但是，《国家赔偿法》第20条第1款又规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第15条、第16条规定的情形之一的，应当给予赔偿。”此处的确认既包括因受害人请求作出的确认，也包括依诉讼程序作出的确认。在后一种情况中，司法机关在作出否定前一个司法行为的同时，主动根据受害人被侵权的事实予以赔偿，既通情达理，又符合法律规定。一些西方国家也有此做法。而且，从目前我国司法水平和国家赔偿还不为大家熟悉的实际出发，司法机关在有错必纠的同时主动予以司法赔偿，对于保障基本人权、改善司法机关形象十分必要。

　　（二）修改《国家赔偿法》涉及许多方面的问题，但最关键的是应该树立一个怎样的立法理念，以切实保障国家向公民兑现宪法权利，使公民在权利受到损害后获得有效救济。基于此，笔者认为，国家赔偿作为国家机关及其工作人员对自已违法行使职权行为的检讨和补救，理应表现出应有的度量和积极主动性。在普通民事侵权纠纷中，有不少侵害人尚能在侵权行为发生后主动向受害人赔偿损失。作为国家赔偿义务机关，在侵害行为发生后，能否也借鉴和遵循这种主动赔偿的精神呢？虽然由受害人自行提出赔偿请求并履行一定的程序规则，确实有助于赔偿义务机关赔偿工作的开展，但从另一个角度看，受害人在遭受违法侵害后本身就已经处于“身心俱疲”的状态，在这种情况下仍要为索赔而疲于奔命，则不是完善国家赔偿机制的理想选择。

　　（三）所以笔者建议，修改后的《国家赔偿法》能否转换一下思路，将受害人自行提起赔偿请求，变为由国家赔偿机关主动给予受害人相应赔偿，并将其作为一项法定义务，而不必“坐等”受害人登门索赔。只有秉承这样一种积极作为的精神，才更有助于减少受害人的“讼累”，体现国家积极纠错的决心及对国民的关怀和体恤。这也有助于打消赔偿申请人的某些顾虑，比如实践中有些被错误关押的受害人在释放后不敢提出赔偿请求，原因就是害怕有关办案人员会“秋后算账”，甘愿息事宁人，觉得“能放出来就不错了”。国家机关主动赔偿原则将能有效弥补这一缺陷。

　　适度增加惩罚性赔偿

　　建议：

　　增加规定：“对于情节恶劣、后果严重、屡禁不止的侵权行为，赔偿委员会在报经上一级赔偿委员会批准后，可在上述赔偿标准外，决定加倍赔偿。”

　　理由：

　　（一）国家赔偿标准，指根据侵权损害程度和国家财政状况确定的赔偿金额准则。它是国家赔偿得以实现、受害人被损权益得以弥补的前提。有了这一标准，就会避免国家赔偿争议陷入胶着状态，尽快在双方当事人之间达成共识。国家赔偿标准大致有三种类型：第一，惩罚性标准。即赔偿额度对侵害方具有惩罚性，除足以弥补受害方蒙受的实际损失外，还应付出对自己侵害行为负责的惩罚性费用。赔偿额度等于损失金额加上惩罚金额，是一种比较高的赔偿标准。第二，补偿性标准。即赔偿额度足以弥补受害人所受的实际损失，使受害权益恢复到侵害前之状态，赔偿金额等于实际损失金额。第三，抚慰性标准。即赔偿额度不足以填补受害人的实际损失，仅以国家名义进行象征性、抚慰性的赔偿，赔偿金额低于受害人的实际损失。

　　（二）我国在制定《国家赔偿法》时，关于赔偿标准有过热烈讨论。一种观点认为，应当从根治违法侵权出发，把赔偿标准定得高一些，通过支付高额赔偿金以对那些违法侵权的国家机关及其工作人员进行警戒，即实行惩罚性标准；另一种观点认为，上述观点的出发点是好的，但目前国家赔偿要解决的主要问题，是规范国家机关的行为，使其职务行为重新纳入正规轨道，而不是对受害人给予完全充分的损害赔偿。目前，国家行政机关和司法机关的执法、司法水平整体不高，如果马上采用惩罚性标准，会感到难以承受和适应，难以达到逐步提高执法、司法水平的目的。至于补偿性标准，在国家赔偿制度的初创时期，各方面经验不足，在侵权损害的确认、计算、统计等具体操作上存在一定困难。所以，从当前的实际出发，我国国家赔偿在现阶段还是采取抚慰性标准为宜。现行《国家赔偿法》基本采纳了后一种观点。

　　（三）十余年实施《国家赔偿法》实践中，的确存在少数国家机关及其工作人员玩忽职守、贪赃枉法、侵犯人权的行径十分卑劣，令人发指，而且屡戒屡犯。为了加大对此行径的惩戒力度，建议在《国家赔偿法》修改时，适度增加一些惩罚性标准之规定，以增加法律威慑力度，执行时可加以严格控制。这在国家经济实力有所提升的今天，应该是可以办到的。

　　直接领取赔偿费用

　　建议：

　　将《国家赔偿法修正案（草案）》第37条修改为：“赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，直接向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。”

　　理由：

　　（一）当前国家赔偿工作的难点之一，是国家赔偿决定不易执行。国家赔偿决定执行难，与法院其他生效判决执行难相比，其性质与后果更加严重：其他判决执行难，主要发生在平等民事主体之间，胜诉人甚至可以采取街头叫卖判决书的极端方式；而国家赔偿决定执行难，是发生在不可能平等的两个主体之间，一方是孤立无助的公民个体，另一方是拥有无比权力的国家机器。对受害公民的侵害，不是来自普通公民，也不是来自受到道德谴责和法律制裁的违法犯罪分子，而是来自代表人民行使公权力的国家，来自以道德和法律的神圣名义给予的非法侵害，这种侵害对受害人的物质和精神摧残远非其他摧残可比。好不容易经过漫长的上访、申诉，“求爷爷、告奶奶”，历经千辛万苦，盼来了冤狱平反和国家赔偿决定，却还是不能兑现的一纸空文，这对受害人的打击、对党和国家诚信的损害、对构建和谐社会的嘲弄，其恶劣影响程度实在难以估量。因此，解决国家赔偿决定执行难的问题，应该得到非比寻常的重视。

　　（二）从目前情况看，赔偿决定执行难的因素有三：1。法律未明确规定国家赔偿决定可以强制执行。2。“分灶吃饭”的财政体制，使经济欠发达地区国家赔偿决定难于执行。3。国家赔偿费用先从本单位预算经费或资金中支付、再向同级财政机关申请核拨的规定，使国家赔偿变为单位赔偿。实践中，一些赔偿义务机关或担心影响政绩和形象，或嫌麻烦，而不向财政机关申请核拨，从本单位“小金库”中支付了事。发达地区财政有预算，但义务机关怕丢面子，不到财政核消；欠发达地区财政困难未作国家赔偿项目预算，义务机关的赔偿费用由自己解决。这样有可能使国家赔偿发生质的变化，使国家赔偿成了行业赔偿、部门赔偿、单位赔偿。这势必导致赔偿义务机关不再履行义务。既增加了受害人获赔的难度，又使国家无法统一掌握赔偿情况，减弱了国家赔偿的监督功能。

　　（三）针对国家赔偿费用来源方面存在的问题，建议应对赔偿费用的预算列支加强监督。同时建议赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，直接向有关的财政部门领取赔偿金，不必再设置受害人先向赔偿义务机关申请、义务机关再向财政部门申请的两道门槛。

　　增加落实追偿规定

　　建议：

　　增加规定：“追偿的具体办法由最高人民法院制定，报全国人大常委会备案。”

　　理由：

　　（一）司法追偿，指司法赔偿义务机关在向受害人履行赔偿义务后，依法责令负有责任的司法人员承担部分或全部赔偿费用的制度。对于赔偿义务机关来说，司法追偿既是其权力，又是法定职责。只要符合法定条件，司法赔偿义务机关就必须追偿，不得放弃。否则，即违反法定职责，因为此一职责是由国家授权并代表国家进行的。

　　（二）司法追偿是一种惩戒性的法律责任，是对司法人员违法行为的否定和谴责。其目的之一是遏制司法人员行使职权的随意性、特权性、违法性，督促其奉公守法、兢兢业业、尽职尽责，不断提高司法水平，慎重行使法律赋予的职权。因此，司法追偿是国家对司法人员进行监督和惩戒的一种方式。但是这种惩戒应控制在科学合理的范围内，我国《国家赔偿法》将司法追偿范围和对象严格限制在三种情形以内。

　　（三）《国家赔偿法》关于司法追偿的规定已有十余年，但由于各种原因，此一规定很难落到实处，成了被法学界戏称的“休眠条款”。尽管全国有少数法院曾作出一些具体规定，在使司法追偿从纸上规定走向实际执行的道路上迈出了可喜的一步，但由于《国家赔偿法》本身对如何追偿未作出具体规定，致使“休眠条款”在大多数地方未被唤醒，因此，建议在《国家赔偿法修正案（草案）》第30条后增加一款：“追偿的具体办法由最高人民法院制定，报全国人大常委会备案。”

　　赔偿办公室改为司法赔偿审判庭

　　建议：

　　增加规定：“赔偿委员会下设司法赔偿审判庭。”

　　理由：

　　（一）《国家赔偿法》自1995年实施以来，国家赔偿案件实际上全部由最高、高级、中级三级人民法院赔偿办公室审理，但在《国家赔偿法》中却无任何关于赔偿办公室的规定，赔偿办公室的设立仅由最高法院通知决定。实际工作中，赔偿办公室与法院内部设立的刑事、民事、行政等业务审判机构一起，构成统一的审判机关，行使国家审判权。十余年的数万件司法赔偿案件均是由赔偿办公室审结的。《国家赔偿法》规定，司法赔偿案件的审理机构是赔偿委员会。但鉴于赔偿案件涉及面广，赔偿委员会委员由各相关审判业务的资深法官组成较为合适，但又因此大部分委员只能兼职，缺少具体承办人员，贯彻执行《国家赔偿法》中司法赔偿的重任就责无旁贷地落在了各级赔偿委员会办公室的身上。赔偿办公室将案件审理完毕后，再通过赔偿委员会办理法定手续。

　　（二）赔偿办公室的法律地位不明确，影响赔偿案件审理。由于法院编制所限给赔偿办公室配备的人员长期不足，全国大多数法院的赔偿办公室机构不能单列，一般挂靠在行政庭，福利待遇等也不能与其他业务庭相比，专人、独立开展赔偿工作的要求很难实现，从事赔偿工作的人员情绪不稳定，业务水平难以提高，影响本来就很难审理的国家赔偿工作的正常开展。就在如此条件下，全国法院赔偿办公室人员任劳任怨、积极工作，基本完成了司法赔偿的审判任务，使《国家赔偿法》的贯彻实施，取得了实质性进展。但机构和人员是影响司法赔偿案件审理的一个难点，加强队伍建设是推进国家赔偿工作的当务之急。如果此次《国家赔偿法》修改将确认权赋予法院后，赔偿办公室的业务和责任则更加繁重。

　　（三）司法赔偿案件的审理是人民法院一项全新的审判业务，案件涉及面广，适用法律众多，审理难度较大。赔偿案件往往是历经多年、几上几下、经过多道诉讼程序后积淀下来的难案，事实难以认定，责任难以划分，程序适用混乱，实质错误与一般差错交织，案件审理难度极大。审理司法赔偿案件时不适用刑事、民事、行政三大诉讼程序，而适用法官和案件当事人不太熟悉的决定程序，双方当事人不见面、不开庭、不透明，给案件及时审结造成困难。

　　综上，建议正式赋予赔偿办公室明确肯定的法律地位，将三级法院赔偿办公室改为同级法院内设的司法赔偿审判庭，针对不同案情适用既有法律程序。

　　（作者单位：中国社会科学院法学研究所）

　　文章出处：中国社会科学报