集体土地房屋拆迁当事人行为解读——以杭州城郊为例

　　[内容提要]通过对杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农民的多次走访，笔者发现，集体土地房屋拆迁的有关当事人各有一本难念的“经”，其根本原因是都希望自身利益最大化，这就注定了农民的弱势。但农民作为经济人，却以自己的方式与政府周旋。拆迁制度供给落伍，不能适应瞬息万变的社会经济和异常复杂的民情民意，最终导致集体房屋拆迁举步维艰。实质上，城郊集体土地“拆迁难”是城市和乡村两种社会制度在拆迁问题上的交汇和碰撞，是城乡“二元”体制瓦解前城市产生的阵痛、农民发出的哭喊。

　　[关键词]城市化农房拆迁当事人行为

　　随着城市化进程的加快，越来越多的城郊农村集体土地被征为国有，越来越多的集体土地上的农民房屋被拆迁，据统计，2003年杭州市老城区共拆迁集体土地房屋175万平方米，如果把余杭和萧山两个新城区计算在内，当年共拆迁集体土地房屋340万平方米。在这一过程中，政府制订拆迁条例和补偿标准，委托拆迁评估机构对农民拆迁房屋进行评估，政府或受政府委托的拆迁人分别与村集体和农民谈判，直至与村集体和农民签订拆迁协议。但拆迁工作并非一帆风顺，一般项目的拆迁工程需要耗时2-3年，而这个过程则是一个农民与政府讨价还价的利益博弈过程。政府方面认为，农民要求过高，甚至刁蛮，使拆迁成为“天下第一难”，以致阻碍城市化进程。农民却清醒看到，在现行土地征用和房屋拆迁法律法规前提下，不可能扭转房屋被拆迁的事实，只可能通过各种努力实现家庭利益最大化。因此，他们通常采取突击搭建、突击装修、改变旧房用途等方式以期增加拆迁补偿，如果达不到目的，则采取集体抗争、群体上访甚至群体械斗。政府行为真的很到位吗？农民真的很刁蛮吗？拆迁为什么成为“天下第一难”？笔者通过对杭州杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农民的多次访问，试图从政府和农民行为入手，描述城乡结合部集体土地房屋拆迁现状，分析其矛盾焦点，探索其症结原因。

　　一、拆迁过程中的政府政策与行为

　　（一）政府关于集体土地房屋拆迁的政策和程序

　　1、不断修订和完善有关法律法规。1998年7月，杭州市政府颁布了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），1998年8月1日起施行，结束了集体所有土地房屋拆迁无法可依的历史。2002年7月杭州市人民政府印发了《关于拆迁集体所有土地住宅房屋搬家补贴费和临时过渡费标准规定的通知》，规定集体土地住宅搬家补贴600元，临时过渡期内每人每月补贴160元，如逾期不能回迁或安置，临时过渡费提高到每人每月320元，体现了政府兑现拆迁安置的诚信。2002年11月，市政府颁发了《关于杭州市区征地综合补偿标准的批复》，进一步提高了与集体土地房屋拆迁密切相关的征地补偿标准，包括地上附着物的补偿标准。2003年11月，杭州市人民政府办公厅印发了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法的通知》，规定杭州市国土资源局是杭州市区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议的裁决机关。杭州市征地拆迁办公室受市国土资源局委托，负责杭州市区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决的具体工作，并明确规定了拆迁人和被拆迁人申请集体房屋争议的要件，指明了拆迁纠纷解决的路径。

　　2、有序地实施集体土地房屋拆迁。第一步，申领拆迁许可证。建设用地单位向受托于杭州市国土资源局的杭州市征地拆迁办公室凭建设项目固定资产立项计划批文、建设用地规划许可证、用地批准文件、房屋拆迁服务工作委托协议、拆迁方案、建设用地勘测定界资料等申领拆迁许可证。第二步，公告。根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》规定，集体所有土地房屋拆迁许可证一经发放，市土地管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等予以公告。第三步，动迁服务和房屋价格评估。在实施拆迁前，拆迁人或受托拆迁机构向被拆迁人宣传政策、调查登记、安置告示、签订协议、支付补偿。同时，拆迁人在公证机构的监督下摇号产生具有资质的集体土地房屋拆迁评估单位，评估单位分别对被拆迁人的房屋及构筑物进行丈量登记、价格评估、评估告示。拆迁人根据评估价格与被拆迁人签订协议，被拆迁人在协议规定的期限内搬迁。如果被拆迁人有异议，则通过多次谈判或行政诉讼等程序来解决。拆迁的详细程序见图1。

　　（二）各级政府在拆迁中的职能

　　1、市政府是拆迁主体，主要行使管理、委托、监督职能。为了科学、高效地配置杭州市区极其有限的土地资源，市政府统揽了8个城区区级政府的集体土地的征迁权，也就是说，杭州市集体土地征用和房屋拆迁主体是杭州市政府及其职能机构。并在集体土地房屋拆迁中行使制订、修改政策、委托下级土管部门组织拆迁、协调解决拆迁争议、办理房屋拆迁验收合格、审批拆迁手续等权力，而较少从事具体拆迁工作。事实上，每年拆迁面积上百万平方米之广，单靠市级国土局、城建委的公职人员去完成如此庞大的拆迁任务是可能的。

　　2、区政府是拆迁过渡政府，主要行使宣传、协调督促职能。根据《土地管理法》第五章第四十六条规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”那么，杭州市城区8个区级政府均有权依法征用集体土地和实施房屋拆迁。但市政府统揽了8个区级政府的集体土地征迁权，也就是说统揽了8个区级政府的集体土地征用后的处置权──巨大的国有土地出让收益权，致使区政府在集体土地征用和房屋拆迁中只有责任而少有利益，仅限于行使拆迁工作的宣传、协调、督促等职能。这样，区政府往往把集体土地房屋拆迁视为份外工作，甚至“宣而不传、配而不合、督而不办。”

　　3、乡镇政府是拆迁实施主体，任务重、压力大。乡镇土管所受市、区土管部门委托和督促，直接进行集体土地房屋拆迁的政策宣传、调查登记、安置告示、产权确认、签订协议、支付补偿等具体工作。这些具体工作涉及到每个农民的切身利益，任何疏漏都不允许发生，否则，农民轻则不签协议，重则殴打拆迁人、围攻乡镇政府、上访区、市、省政府、上诉法院。而且，集体房屋拆迁又是在一个熟人社会里开展，拆迁人的老家或其它乡镇干部的家庭或部分亲朋好友很可能就是被拆迁人，工作压力、熟人关系、自身利益交织在一起，完成拆迁任务的压力和难度便可想而知。虽然乡镇土管所在对农户房屋的合法补偿面积、房屋用途性质、其它构筑物的补偿等方面具有较大的自由裁量权，但对自由裁量权的任何使用不当，又会引发农民的攀比和悔约。