引入司法变更权的必要性

　　根据1996年《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中的有关规定，因房屋拆迁、补偿、安置等问题发生纠纷的案件可分为两类：一是民事诉讼案件，即未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题向人民法院提起诉讼的案件；二是行政裁决诉讼案件，即对房屋拆迁、补偿、安置等问题的行政裁决不服依法向人民法院提起诉讼的案件。2005年《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》则进一步明确将行政裁决作为人民法院受理此类案件的前置程序。从客观上说，最高人民法院的这个司法解释（行政裁决法定前置）使行政权得到了合法的扩张与强化。“既然行政自由裁量权的存在和扩大是历史的必然，我们的努力就不是要徒劳于消灭它，而是以最有力最有效的司法控制，以严格的法律规则规范其合理正当的行使。这就对司法变更权适用范围的扩大提出了要求。”但目前司法实践中的情况是司法机关仅对行政处罚显失公平的纠纷具有变更判决权，而其他类行政诉讼案件中仅仅可判决维持、驳回、撤销、履行或者确认违法。这种司法变更权的缺失造成在房屋拆迁行政裁决诉讼案件中法院、行政机关和相对人三方均处于不利境地。这里需明确的是，本文所指的司法变更权为理论界的通说，即指人民法院在审理行政案件时，依照法律、法规规定的行政纠纷处理程序。

　　（一）法院——两难境地

　　某地法院从2003年到2008年共受理房屋拆迁行政裁决诉讼案57件，其中判决维持12件、判决驳回5件、和解撤诉30件、其他理由撤诉的3件、判决撤销7件。其中判决撤销的7件案件，行政机关再次裁决后相对人再次起诉的有5件。虽然从表面上和解撤诉率高体现了司法机关调处纠纷的能力，但深层次的原因实为无奈之举。此类案件中行政机关的行政行为均存在一定的瑕疵。所以，从法院的角度来说，一方面，如果严格按照行政诉讼法的有关规定，直接判决撤销或者部分撤销，社会影响比较大，不易被行政机关接受，即便行政机关再次裁决后，相对人再次起诉率也很高；而另一方面，如果判决维持，拆迁人则因行政裁决行为的错误或者瑕疵难以接受判决结果。所以，无论哪种处理结果，都不能实现案结事了，故法院只能进行调解，促使相对人和行政机关和解撤诉。

　　（二）行政机关——裁决虚设

　　目前，由于我国行政裁决制度不够健全以及行政裁决机构程序意识淡薄，行政裁决中存在两种突出的现象：一是因行政裁决机构独立性不强和行政裁决程序不健全，行政主体在行使行政裁决权过程中滥用裁决权，不公正裁决的现象大量存在，导致部分被拆迁人的补偿偏低，二是行政裁决结果可能公正，但行政裁决机构行使职权过程中存在严重的程序瑕疵。无论哪种原因，因法院无司法变更权，有的拆迁主管部门为了避免法院撤销其行政裁决，如果在诉讼中了解到法院的意见趋向于撤销原行政裁决，便常常在法院判决前要求拆迁人向被拆迁人做出让步，支付更多的补偿金，动员当事人撤诉，结果使拆迁人受到的裁决并未真正执行，其结果是降低了行政机关的工作效率。

　　（三）相对人——循环诉讼

　　房屋是老百姓维持基本生存的基础，是最重要的财产。房屋的拆迁往往牵涉到被拆迁人居住、就学、工作、就医、休闲等多方面生活条件。如果行政裁决结果不公，将严重威胁到被拆迁人基本生活保障。也正是由于房屋的重要地位，在某些被法院判决撤销的案件中，如果拆迁主管部门仍按原裁决结果重新裁决，拆迁人往往不服，形成累讼。如“一起经过14次裁判的行政案件”——孙桂珍诉葫芦岛市动迁办一案即是一个典型的案例。此种情况给被拆迁人造成“官官”（行政拆迁主管部门与法院）相护联手剥夺被拆迁人财产的破坏性后果。导致这一现象存在的主要原因是法院在行政裁决诉讼案件中不能对行政裁决所指向的民事纠纷行使最终裁决权。

　　综上所述，司法变更权的缺失不论对法院的司法公信力和行政机关的行政权威，还是对保护相对人的基本财产权益来说，都造成了严重不利影响，故行政裁决诉讼中引入司法变更权势在必行。