试论消防行政许可的设定与实施

　　设定制度是行政许可制度的基石。构建好行政许可制度是行政许可制度得以良性运作的关键。许可行为是以禁止为前提的，行政许可的实施直接影响自然人、法人或者其他组织的权利与自由，要避免行政许可范围过宽，行政规制过多，设定混乱影响当事人的行为自由的局面，首先要从源头——设定制度上严格规范。消防许可事关社会安全和人民人身财产安全，其设定制度上一定符合行政许可法的规定。

　　行政许可事关国家行政权与公民、法人或者其他组织权利的界限，从世界合国实行许可制度的范围上，主要基于公益标准，而随着社会经济和科学技术不断发展而逐步扩大趋势，消防行政许可是我国在建国后，随着改革开放、经济社会发展的进步而逐步扩展的。到1998年《消防法》的颁布形成现行的消防行政许可的体系，此体系随着行政权力在不同行政部门的分配，而不断发生着调整。如消防产品的生产、消防资格的审查、易燃易爆单位的资格审查办证移交其他行政机关办理。《行政许可法》颁布后，我们应该重新审视我国的消防许可制度。

　　一般来讲，行政许可的功能主要在于控制危险、配置资源、提高社会公信三个方面。消防行政许可事项也是此功能决定的，对火灾隐患的一种事前控制，是对《行政许可法》第12条规定许可事项的实践，即是直接涉及国家安全、公共安全，直接关系人身健康、生命财产等特定活动，需要按照特定条件予以批准。

　　消防行政许可要实现其社会功能，要保障许可事项的实施，行政许可的实施制度是许可制度的核心环节。规范行政许可制度，必须对许可实施的机关、实施权限、期限、程序予以明确、科学的规定，避免出现政出多门、滥设关卡、暗箱操作、甚至权力寻租等现象。

　　消防行政许可设定与实施也应遵循现行行政许可法基本原则，主要表现在：

　　（一）法定原则。设定行政许可属于立法活动，必须遵守立法法的规定。第一，设定权法定。消防行政许可必须由法律法规设定，规章原则上不能设定消防行政许可事项。法律位阶不同的规范，其设定权限范围是不同的。法律如《消防法》可以根据我国社会发展需要，设定各种行政许可法许可的有关消防的许可事项，在全国范围普遍实施。行政法规就可以设定消防许可的事项，在尚未制定法律时，可以消防行政许可。根据我国《行政许可法》第二十二条的规定的只能由法律、行政法规设定的事项，消防行政许可是属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，涉及到自然人、法人或者其他组织的生产经营范围和活动，不能由规章以及效力更低的规范性文件设定。但行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以在法律设定的消防许可事项范围内对实施该行政许可做出具体规定。地方性法规、地方性规章和部门规章可以在法律允许的范围内对消防许可的实施做出具体性的规定，但不能设定许可项目。第二，设定范围法定。在范围上，消防法律法规在设定各项消防行政许可事项，应根据《行政许可法》第12-21条，即那些能够设立，那些不能设定的行政许可事项，以及行政许可的种类即普遍许可、设定许可、设定认可、设定核准和设定登记。第三、实施机关法定。根据《消防法》规定，消防许可的实施机关只能是公安消防机构，各级公安消防机构按照地域和级别的权限大小实施许可权。根据行政许可法的规定，消防机构在法定职权范围内，依照法律、法规或者规章的规定，可以委托其他行政机关实施消防许可，此外，消防机构不能任意将消防许可权擅自委托其他组织或个人实施。

　　（二）公益原则。从各国行政许可的范围可以看出行政许可事项主要是根据其对公共利益的影响程序而确定，许可项目的扩展是社会经济发展而引起国家对公共利益的必要维护而设置的限制范围，禁止不符合法定条件的人从事某种活动的普遍自由。消防许可自然也是与社会公共安全和人民生命财产安全息息相关，社会公共利益是消防行政许可范围的决定性因素，是消防许可设定和实施过程充分考虑的内容。

　　“公共利益”是一个随着时代的变迁而不断发生变化的概念，它包括大多数人对自由、平等、安全等价值的追求，意味着在分配和行驶个人权利时决不可以超越的外部界限，否则，全体就会蒙受严重损害。为了防止个人对自身福利最大化的追求而损害社会公正，损害他人利益，从而在个人利益和公共利益之间创设一种适当的平衡，创设这种平衡的一个重要手段是在这个领域内设立行政许可制度。消防行政许可设定在考虑公共利益、公共安全需要时，仍应贯彻《行政许可法》第13条规定的不得设定行政许可的例外，如公民、法人或者其他组织能够自动决定的，不致损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法的自由和权力的；市场竞争机制能够有效调节的；通过实施事后监督等其他行政管理方式能够解决的等。消防法制的目的是在于预防火灾，减少火灾危害，保障人民的生命安全，保障人民的生活、经济发展秩序，其规则的设定主要针对按照国家工程建筑消防设计标准需要进行消防设计的建筑工程，才进行消防设计审核、验收，否则，不能进行施工、投入使用。对不需要消防设计的工程，自然就不需要也不能设置前置的审核验收程序，以减少对民事主体进行经济活动的许可规制，保障经济自由，发挥市场经济的活力。

　　（三）公开、公正、公平原则。法具有的规范作用，须以公开为前提和保障，公开是法的本质所在，是法生效的要件之一，行政许可直接涉及到自然人、法人或者其他组织的切身利益，行政许可的规定与实施需要被管理对象遵守才能达到立法目的，这都需要管理相对人知情、了解。无疑，消防许可也不例外，需要管理相对人的充分了解。消防许可要依当事人主动申请来审核其是否具体消防安全条件，是否能进入市场从事经营活动，这就需要消防行政许可在设定、实施时要公开设定依据、许可权限、许可条件、许可程序、许可期限、许可实施机关等，公开的程度达到消防许可的相对人能够便捷、及时了解有关行政许可的法律法规和其他信息。公开的目的却在于保障相对人乃至全社会对行政主体合法、合理行使许可权进行监督，避免行政机关“暗箱操作”、“密室许可”，提高广大公众对行政机关的信任督，保证执法人员廉洁自律，提高依法行政的水平。

　　公正、公平原则的基本精神，是要求行政许可设定主体和实施主体在设定、实施许可过程中，公平对待相对人，不偏袒、办事公道、不徇私情。在消防许可制度中，要实现公平、公正原则在设定和实施上合法、合情、合理，平等地对待所有自然人、法人或者其他组织，不能因身份、地位、行业、经济条件、规模、性质等情况不同而设定不同的条件，设置不同的关卡。就我国消防许可制度的现状来讲，应根据现行国情需要而设定合理的许可范围、条件和程序，避免许可条件和标准规定过于笼统或者没有规定，人为掌握的许可条件和内部标准过多，导致行政许可的任意性，影响许可的公平、公开，影响消防机构的执法形象。

　　（四）便民原则。便民原则是近年来消防执法，特别是消防许可制度实施过程较为引人注目的原则，是公安机关警务公开、执法为民的核心内容之一，也是提高消防机构工作效率的一个动因。真正体现便民，要在消防许可的设立和实施制度中充分体现，即是在配置行政许可时，尽量多的从行政管理相对人权利的实现去考虑问题。要实现便民服务，（1）在设定消防行政许可要明确许可的实施机关、权限、程序、期限；（2）设定实施机关能够由下级向行政机关实施，不必规定由上级行政机关实施；（3）采用属地原则管辖，（4）许可程序上尽量采用窗口受理、一站式服务，集中办理，公开绿色通道办理的程序；（5）许可条件明确需上报的文件、材料等，明确办理行政许可的期限；（6）加强消防行政许可机关的服务意识、便民意识等。