全国首例环境行政许可听证案若干程序问题评析

　　【内容摘要】2004年8月13日举行的北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案是我国实施《行政许可法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》以来的首例环境行政许可听证案。该案是听证组织机关依职权而任意决定举行的听证，而非依利害关系人申请而举行的听证。在听证程序方面，《暂行办法》应补充规定在部分利害关系人已经提出听证申请后，听证机关履行可听证告知义务的程序；应修改听证参加人最后陈述为任意选择程序，而非现行的必经开庭程序；应取消听证庭辩论程序。实践中，易采另文制作听证会意见采纳说明书的模式，而非在行政许可决定文件中同文说明的模式。

　　【关键词】环境行政许可听证启动程序庭前准备程序开庭程序结案程序

　　2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）和国家环保总局发布的《环境保护行政许可听证暂行办法》（以下简称《暂行办法》）于同日起施行，2004年8月13日举行的北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案[i]，是上述两部法律文件实施以来全国首例环境行政许可听证[ii]案件，目前，该案件的行政复议程序已经结束，以此案为例进行法理分析，对完善《暂行办法》有关环境行政许可听证的启动程序、庭前准备程序、开庭程序和结案程序等程序制度具有重要价值。

　　【案情】

　　华北电网有限公司北京电力公司于2004年2月开工建设西沙屯—上庄—六郎庄220KV/110KV架空输电线（上青段12#—36#塔架）工程（以下简称“西上六架空输电工程”）。该工程最南端的高压铁塔距颐和园仅50米，线路沿京密引水渠一路向北，穿越国防大学、解放军309医院、天秀花园小区、百旺家苑小区、百望山森林公园和乔家庄村，向东则延伸到中国科学院药用植物园、药用植物研究所及药植所宿舍区，共涉及到12个单位。该项目是北京市政府2002年批准建设的“9950”工程北线线路，线路总长7公里，总投资约27220万元。这条高压线也是奥运建设工程之一，列入了2003年北京市60个重点工程之一，可以承载百万千瓦负荷，能够有效提高京城西北地区供电能力。但是该工程在开工之前，并未进行环境影响评价，根据居民投诉，市环保局经调查，于2004年6月8日做出《关于限期补办环保审批手续的通知》（京环保辐字[2004]299号），认定电力公司该工程未办理环保审批手续，属违法开工建设，责令其立即停止违法行为，并限期在30日内补办环保手续。

　　7月7日，百旺家苑小区居民正式将《强烈要求召开听证会的信》递交北京市环保局，正式向行政职能部门提出召开听证会的要求。[iii]2004年7月9日市环保局受理了电力公司报送的《西沙屯—上庄—六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段12#—36#塔架）工程环境影响报告书》。7月30日，百旺家苑小区维权委员会给北京市有关领导写了第二封信，“恳请政府出面协调北京电力公司、百旺家苑开发商等单位，共同出资将高压线入地敷设，小区居民也愿意通过自愿捐款等方式贡献微薄之力”。同时，小区居民继续向国资委、电监会、人大、政协、国家电网、华北电力等部门书面反映情况。[iv]8月3日，百旺业主代表收到北京市环保局正式发出的《环境保护许可听证会通知书》。

　　8月13日，听证会在北京环境保护宣传教育中心公开举行，听证的内容主要是该输电线路是否会对周边的单位和居民造成电磁辐射污染和不良影响。听证会参加者有：项目审查人，即审批处；许可申请人，即建设单位，也就是申请环评审批的北京电力公司；利害关系人。[v]根据会场容量，听证组织机关允许每个单位推举5名代表发言。其中，百旺家苑1369户居民组织了“环境维权委员会”，设置了专门网站，推举出代表人，并聘请了专家作为证人到场。实际进入听证会场100多人，另有数百人强烈要求入场，为此专门安排另外一个分会场，200多人进入分会场，观看主会场的现场实时直播，但场外仍有部分居民和记者未能入场。听证会由北京环保局法规处处长担任主持人，并由主持人指定专人担任记录员记录并制作了听证笔录。听证会经过了审查人员说明、建设单位陈述、利害关系人及其证人发言，相互辩论和最后陈述等程序，各方代表和证人充分发表了意见。听证会持续了三个小时。

　　开庭中，申请人北京电力公司表示，此条输电线路是北京市重点工程之一，是经国家电力公司审核批准的，并已取得了北京市建设工程规划许可证，具有合法性，工程建设已考虑了少占地、少影响周边、把周边的影响减少到最低。根据7月补办的环境影响报告书，结论为：该条输电线路沿线电磁辐射“从环境保护的角度分析，本项目是可行”。

　　12个利害关系人先后发言，对北京电力公司的环境影响报告书结论均不认同，他们从各自的角度对输电线路目前和将来可能给他们生活和工作带来的电磁辐射作了陈述。其中，百旺家苑、乔家庄居民代表，以及颐和园管理处、国防大学、解放军309医院、中国医学科学院药用植物研究所代表，准备充分，不仅发言有力，还递交了12份相关的证据，并邀请5位电磁方面的专家作为证人发言。各利害关系人一致要求：环保部门则不应批准该公司目前的环境许可申请，为了控制电磁辐射的不利影响，环保部门应当要求北京电力公司将高压输电线路从高架改为入地铺设。

　　同年9月6日，北京市环境保护局作出《关于西沙屯—上庄—六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段12#—36#塔架）工程环境影响报告书的批复》，对该工程环境影响报告书“予以批准”。并于此前的9月4日，以《关于听证会意见采纳情况的说明》就听证会各方发表意见的采纳情况予以了书面专门说明。

　　由于百旺家苑居民和百草园居民对这一批复不服，遂于9月21日，分别向国家环保总局申请复议，国家环保总局进行了合并审理。几乎是与此同时，天秀花园小区居民孙新春等四名申请人针对市环保局的同一环境影响行政许可行为，于2004年9月30日向北京市人民政府申请了行政复议。2004年12月24日北京市人民政府作出《北京市人民政府行政复议决定书》（京政复决字[2004]227号），2005年4月1日国家环保总局作出《行政复议决定书》（环法〔2005〕21号），两复议决定均对北京市环保局2004年9月6日作出的《关于西沙屯—上庄—六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段12#—36#塔架）工程环境影响报告书的批复》予以维持。

　　此外，百旺家苑业主了解到，北京市规划委员会向北京电力公司核发了《建设工程规划许可证》，而北京电力公司就是以此为依据进行工程建设的，于2004年8月31日向海淀法院提交了行政起诉状，请求海淀人民法院撤销市规委违法发放的《建设工程规划许可证》。目前，该行政诉讼案件正在审理中。

　　【评析】

　　一、听证程序的启动既可由听证组织机关依职权而任意举行，亦可依利害关系人申请而举行。

　　环境保护行政许可听证必须在环境行政许可申请人提出许可申请后，环境保护行政主管部门作出是否予以许可的决定之前举行。根据《暂行办法》第5条的规定，符合以下三种情况之一任何一种就应该举行听证：⑴按照法律、法规、规章的规定，实施环境保护行政许可应当组织听证的；⑵实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政主管部门认为需要听证的；⑶环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。其中，第一种属于法定必须举行听证的情形；第二种属于环境保护行政主管机关可以任意决定举行听证的情形；第三种属于依申请而举行听证的情形。这类听证应依照如下程序启动听证会：

　　环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，环境保护行政主管部门在作出行政许可决定之前，应当告知行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利，并送达《环境保护行政许可听证告知书》。告知书应当载明下列事项：行政许可申请人、利害关系人的姓名或者名称；被听证的行政许可事项；对被听证的行政许可的初步审查意见、证据和理由；告知行政许可申请人、利害关系人有申请听证的权利；告知申请听证的期限和听证的组织机关。送达《环境保护行政许可听证告知书》可以采取直接送达、委托送达、邮寄送达等形式，并由行政许可申请人、利害关系人在送达回执上签字。行政许可申请人、利害关系人人数众多或者其他必要情形时，可以通过报纸、网络或者布告等适当方式，将《环境保护行政许可听证告知书》向社会公告。行政许可申请人、利害关系人要求听证的，应当在收到听证告知书之日起5日内以书面形式提出听证申请。

　　本案中，7月9日市环保局受理了行政许可申请人提交的《环境影响报告书》，而在此之前，部分利害关系人百旺家苑小区居民于7月7日正式以书面形式向北京市环保局递交申请，提出召开听证会的申请。对此，听证组织机关——北京市环保局是否还应继续履行送达《环境保护行政许可听证告知书》的义务？对此《暂行办法》没有规定。笔者认为，对此法律应明确规定，如果属于依当事人申请而举行听证的情况下，部分申请人或者利害关系人在听证组织机关送达《环境保护行政许可听证告知书》之前已经书面提出听证申请的，听证组织机关仍须向其他未提出听证申请的申请人或者利害关系人送达该告知书，除非全体申请人和利害关系人均已提出书面申请。因为这即是当事人的一项法定权利，又是听证组织机关的一项法定义务，且如果提出的申请正好因符合《暂行办法》第24条规定的不予受理的情形而最终导致听证未举行，将影响到其他当事人申请听证权利的行使，因此，每份听证申请均有可能影响到听证组织机关最终是否决定举行听证。

　　本案中，北京市环境保护局于行政许可决定作出前向社会公告了举行听证的决定，也专门向有关利害关系人送达了《环境保护许可听证会通知书》通知他们出席听证会，如利害关系人百旺家苑业主代表于8月3日，收到北京市环保局正式发出的通知书。

　　笔者据此推测，听证组织机关是根据《暂行办法》第5条第（二）项规定而启动的听证程序，属于环境保护行政主管机关依法行使“可以任意决定举行听证的情形”下的行政管理职权。根据《暂行办法》第17条的规定，在这种情形下决定举行听证，应在听证举行的10日前，通过报纸、网络或者布告等适当方式，向社会公告，公告内容应当包括被听证的许可事项和听证会的时间、地点，以及参加听证会的方法。本案听证会于8月13日公开举行，所以，符合法定程序。

　　二、听证旨在听取有关参加人就所涉行政许可事项的意见，为行政主管机关作出行政许可决定提供参考，而不必对案情事实求得法律上的真相。

　　《暂行办法》第28条规定了环境行政许可听证庭前准备和开庭有关程序，这些程序主要包括：⑴听证主持人宣布听证会场纪律，告知听证申请人、利害关系人的权利和义务，询问并核实听证参加人的身份，宣布听证开始；⑵记录员宣布听证所涉许可事项、听证主持人和听证员的姓名、工作单位和职务；⑶行政许可审查人员提出初步审查意见、理由和证据；⑷行政许可申请人、利害关系人就该行政许可事项进行陈述和申辩，提出有关证据，对行政许可审查人员提出的证据进行质证；⑸行政许可审查人员和行政许可申请人、利害关系人进行辩论；⑹行政许可申请人、利害关系人做最后陈述；⑺主持人宣布听证结束。本案基本遵守了这一系列的法定程序。笔者拟就其中两个问题略作学理探讨：

　　1、关于辩论程序。《行政许可法》第48条第一款规定了行政许可听证的一般程序，其中第（四）项规定：“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，进行申辩和质证”。但并未明确规定应当举行辩论，而《暂行办法》规定了辩论的程序。笔者认为，由于听证开庭并非法院庭审，听证旨在听取有关参加人就所涉行政许可事项的意见，为环境保护行政主管机关科学、合理地作出行政许可决定提供参考，不必如同法院诉讼程序，特别是刑事诉讼程序，必须对案情事实求得法律上的真相。如国外的立法听证程序，只是由所有报名出席听证会的证人发表意见并简要说明理由或举证，并不进行任何辩论，某些情况下当事人之间需要发问的，也必须申请主持人就某问题向有关证人提问，而主持人是否接受该提问建议，其决定权绝对归属于听证主持人，由主持人根据证人是否已清楚地说明观点、是否与其他证人的证言密切关联而需要进一步说明等因素进行综合考虑，予以决定。因此，建议取消该辩论程序，而改由主持人的发问和参加人的回答程序取代其部分功能，这种发问与回答的权利、义务，《暂行办法》已明确作出了规定。

　　2、关于最后称述程序。《行政许可法》也未规定该程序，《暂行办法》的该项程序规定也主要是参考了法庭程序或者仲裁程序。笔者认为这一程序在听证中可以由主持人灵活掌握，而并不需要作为法定必经开庭程序予以规定。不作为法定必要程序的主要理由类似于前述“辩论”程序。但如果案件发言当事人较多，可以有主持人事先公告规定听证方式，要求各种观点的发言当事人各自选举或者由主持人指定代表作总结性最后陈述。依推选是考虑到民主性和代表的“合法性”；指定是为了保证听证的效率，因其作为行政程序之一种，也应考虑到效率因素。这两种产生作最后陈述的发言代表的方式可以分别使用，也可以结合使用，《暂行办法》应规定由听证主持人灵活掌握并决定。

　　三、听证结案程序应采另文制作说明书的模式，而非在行政许可决定文件中同文说明的模式。

　　《暂行办法》有关条款规定：组织听证的环境保护行政主管部门，对听证会必须制作笔录。听证笔录应当载明听证所涉许可事项；听证主持人和记录员的姓名、职务；听证参加人的基本情况；听证的时间、地点；听证公开情况；行政许可审查人员提出的初步审查意见、理由和证据；行政许可申请人、利害关系人和其他听证参加人的主要观点、理由和依据；延期、中止或者终止的说明；听证主持人对听证活动中有关事项的处理情况和听证主持人认为应当笔录的其他事项。听证笔录应由听证员和记录员签名。听证结束后，听证笔录应交陈述意见的行政许可申请人、利害关系人审核无误后签字或者盖章。无正当理由拒绝签字或者盖章的，应当记入听证笔录。听证终结后，听证主持人应当及时将听证笔录报告本部门负责人。环境保护行政主管部门应当根据听证笔录，作出环境保护行政许可决定，并应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明。结合本案案情，笔者就该阶段的有关程序，提出两点完善《暂行办法》的建议：

　　1、有权审核并签章的听证参加人的适用范围还可以有所扩大。如果其他出席听证会并发言的专家、证人也发表了口头证言，但却没有提交书面证言，或者虽然提交了书面证言，但口头发言时有所变化的，应允许他们核对听证笔录，并在核对无误后签章予以确认。在本案中，由于所掌握的案件材料不够全面，未能反映出该问题的有关细节，无法就该问题作出评析。

　　2、“在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明”的实践方式应采另文单独制作模式。由于这是听证组织机关履行法定义务，是尊重听证结果的法定效力的必要程序，必须予以严格执行。但实践中，如何理解“附具”的含义？笔者认为，本案中，北京市环保局于2004年9月4日通过专门的文件予以说明，9月6日，北京市环境保护局作出《关于西沙屯—上庄—六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段12#—36#塔架）工程环境影响报告书的批复》也并未在该行政许可决定文件中予以表述。该操作方式是值得肯定和推崇的。因为该说明文书内容、性质和篇幅等原因，它不便与行政许可决定文件同文作出，实践中，较易采取另外制作关于听证会意见采纳说明的文件，但必须同时注意：⑴该独立文书的公布时间不得迟于行政许可决定；⑵该文书的公布范围和方式应当参照《环境保护行政许可听证告知书》和《环境保护许可听证会通知书》的发布、送达程序。

　　（作者单位：中国人民大学法学院）

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　　[i]以下简称“西上六电磁辐射听证案”。

　　[ii]《暂行办法》称为“环境保护行政许可听证”，本文更多地从学理称谓。

　　[iii]参见《业主为环保维权颐和园高压线是否违规今听证》，人民网GB/huanbao/1073/2706638.html，原载《新京报》。

　　[iv]参见《市民居住环境污染听证会前夜的环境权之争》，人民网GB/huanbao/35525/2707280.html，原载《中国青年报》。

　　[v]“利害关系人”包括：百旺家苑、百草园小区、乔家庄、功德寺村和后营村等多个住宅区居民，以及颐和园管理处、国防大学、解放军309医院、中国医学科学院药用植物研究所等，共12个单位，涉及周边居民近万人。