修改《商业银行法》应立足现实着眼未来

　　修改《商业银行法》应针对我国商业银行的数量不足现状，规范新设机构的问题；针对我国银行业的转型发展，进一步扩展商业银行的经营范围；伴随着新设银行和扩展经营范围，要明确商业银行控股股东的责任；金融危机之后，市场纪律发挥作用来监管商业银行的理念越发重要；在服务小微企业和农村金融方面，应实现商业银行的商业属性与政府政策的有机结合；着眼未来发展趋势，将一些面临较多变化事项的决策，授权给国务院或监管部门，以化解法律不适应现实变化的问题。

　　《商业银行法》的修改已纳入十二届全国人大常委会立法规划，条件成熟时提请审议。这是我国该法颁布以来的第二次修改，如何修改才能够最大地发挥其积极作用，值得深入探讨。作者认为，应该重视《商业银行法》的商法属性，立足于中国银行业的现实，着眼未来，充分吸收金融危机后各国银行法修订的有益经验，妥善处理好与相关法律法规的关系。

　　《商业银行法》是特殊的商法

　　《商业银行法》是特殊的商法。这种特殊性来源于商业银行是以较少比例的资本金为基础吸收公众存款。正是这种特殊性，在商事主体法定、企业维系、等价有偿、保障交易快捷安全等商法的基本原则中，《商业银行法》是以企业维系原则为核心的，即通过国家公权力的深度干预来维护每个商业银行的存续。

　　这种特殊性容易对商业银行法的商法属性产生动摇，忽视商业银行作为商事主体的自立性和营利性。但只有坚持商法属性，才能保证商业银行所从事的服务符合等价有偿和交易快速安全的要求。这已经是美国历次银行法案修订过程所证明的，无论是严格管控还是放松管控，均不影响商业银行作为商事主体的独立性和营利性。只有坚持商法属性，才能划出一条不可逾越的红线，保证国家公权力规范地运行，将商业银行的商业属性与政府的导向之间建立可持续的联系机制，避免直接或间接的行政干预。比如，在美国、德国、法国、日本等国家，在其政策性银行法律体系中，既有专门的支持农村金融服务的，也有支持中小企业、进出口的，而不是直接要求商业银行来服务农村、服务中小企业等。所以，确保了商业银行法的商法属性，就意味着政府只能通过专门的法律体系或政策体系来推动政策导向的银行服务，更有利于建立起真正的长效机制。

　　因此，此次修改过程中，建议修改完善第四条，即将“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则”，修改为“商业银行以安全性、流动性、营利性、独立性为经营原则”。

　　结合中国银行业的现实和发展前景修改

　　法律从制定之日就有可能落后于它所要规范的对象。但通过前瞻性的制度设计，能够尽量降低滞后性、缺乏弹性的弊端。商业银行法通过对中国银行业现实问题的有效解决，在未来发展方向上预留一定的空间，能够发挥较好的作用。

　　第一，针对我国商业银行的数量不足现状，规范新设机构的问题。我国的银行业服务供给是不充分的，2011年末，银行业金融机构从业人员达到319.8万人，占总人口的比例约为0.25%，远低于发达国家如英国0.8%、德国1%左右的水平。因此，在一段时期内，我国仍要有序放开商业银行的准入。此次修改，应该明确规范新设银行的基本原则和决定机构，避免新设银行事项出现不权威、不公开、不透明的问题。

　　第二，针对我国银行业的转型发展，进一步扩展商业银行的经营范围。我国《商业银行法》的经营种类是十三项，外加一项兜底项目，即“经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务”。此次修改，需要明确增加的经营种类，主要是涉及到与证券业、信托业交叉的混业经营。《商业银行法》第四十三条规定，“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务”。主要是针对这个条款进行修改。

　　第三，伴随着新设银行和扩展经营范围，要明确商业银行控股股东的责任。我国对于股东的资质要求，主要是体现在《银行业监督管理法》中，“国务院银行业监督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查”。但《商业银行法》中并没有明确的规定。英国的1987年银行法规定，只有业绩好、经营稳健者才能做银行股东，有资格组建银行。美国对银行股东进行了严格义务的规定。1984年，联邦储备委员会颁布了“力量源泉”的规定，要求“银行控股公司应当充当其附属银行在财务和管理方面的力量源泉”。1991年的《联邦保险公司改进法》规定，如果附属银行被发现不能满足最低资本充足要求时，控股公司必须向联邦监管当局提交资本恢复计划。在此次修改中，应该对商业银行控股股东的资质、义务等进行明确规定。

　　第四，金融危机之后，市场纪律发挥作用来监管商业银行的理念越发重要。市场纪律是巴塞尔协议Ⅱ和巴塞尔协议Ⅲ的三大支柱要求之一。市场纪律发挥作用的主要方式就是信息披露，发挥作用需要四个条件：开放、有效的金融市场；公开披露银行有关的信息；市场参与者必须相信银行在实际或邻近破产时不会被接管；银行对市场信号会作出反应。我国《商业银行法》第六十一条规定，“商业银行应当按照规定向国务院银行业监督管理机构、中国人民银行报送资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料”。只规定了向监管部门的信息披露，应该明确向社会公众进行信息披露。此次修改，建议对信息披露进行明确和具体的规定，充分发挥市场纪律的积极作用。

　　第五，在服务小微企业和农村金融方面，应实现商业银行的商业属性与政府政策的有机结合。在商业银行服务小微企业方面，韩国、德国等国成立由政府、商业银行共同出资的担保公司，通过科学的风险分担机制，将政府的政策导向和商业银行的营利性有机结合起来。这主要涉及到对外投资条款的修改。我国《商业银行法》第四十三条规定，“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外”。如果监管部门出台允许商业银行可出资成立担保公司的规定，也是可行的；但如果此次修改，能够对建立担保机制进行明确规范，比如“商业银行可出资与各级政府成立服务中小企业的担保公司”，则更有利于引导商业银行的经营行为。

　　第六，着眼未来发展趋势，将一些面临较多变化事项的决策，授权给国务院或监管部门，以化解法律不适应现实变化的问题。中国银行业正处在从分业经营向混业经营过渡的阶段，银行监管处于从传统行政监管向现代市场监管的转型阶段，银行业面临着互联网金融、技术创新应用等新形势，需要修改后的商业银行法既能够有效规范，又不能缺乏弹性。现实的做法是对一些可能多变的规范，授权给国务院或监管部门来确定，比如商业银行的资产负债指标问题、高级管理人员任职资格问题等。

　　在《商业银行法》的任务范围内进行完善

　　《商业银行法》只是一个国家银行法体系的组成部分之一。我国的《商业银行法》规定了商业银行的组织、业务、监管等多个方面，但我国还未制定《政策性银行法》、《商业银行市场退出法》、《存款保险法》等法律。这与德国、美国等发达国家已具备了较健全的银行法体系不同。此次修改的任务，仍应该是围绕着商业银行的组织、业务和监管作为核心；其他的内容应该由银行法体系中其他法律完成。但在其他法律还没有建立的情况下，就要求商业银行法尽可能承担起一定的职责，比如商业银行退出、救助、重组方面的原则性规定，但同时也要做好与其他银行法的预留衔接。衔接的基本要求是找准衔接要点，做好概括性规定，预留接口。比如，在第七章接管和终止中，应该对商业银行的救助进行原则性的规定，建议将第六十四条第二款修改为：“接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，包括通过财政资金、存款保险等予以救助，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力”。还应该有单列的条款，对存款保险机构参与接管、终止进行原则性规定。在银行法之外，还要与其他部门法进一步配合衔接。