日本个别劳动争议解决机制

　　一、劳动争议现实面前制度的缺失和应对

　　二战结束后发展起来的日本劳动法，一直将劳动关系分为个别劳动关系和集体劳动关系。劳动争议也因此一直分为个别劳动争议和集体劳动争议。前者是指劳动者个人与使用单位之间就劳动关系方面的问题所产生的争议；后者是指劳动者组成的团体（如工会、职工代表委员会等）与使用单位或使用单位组成的团体就劳动关系方面的问题所引发的争议。

　　日本战后的劳动法，一直强调对劳动者团结权、集体交涉权和集体抗争行动权的保护，对集体劳动争议自然也予以了特别的重视。因此制定有专门针对集体劳动争议的《工会法》和《劳动关系调整法》，设立了专门解决集体劳动争议的行政机构——劳动委员会，赋予其对集体劳动争议进行斡旋、调解和仲裁的权限。对于个别劳动争议，日本则没有制定专门的法律或设立专门的机构予以对应。将其视为普通民事争议，按《民事诉讼法》或《民事调解法》由法院予以解决。②

　　但是，日本自1990年前后泡沫经济崩溃后，经济发展陷入低迷。为促进经济的发展，日本进行了大幅度的政策调整和改革。同时随着全球化和信息化的迅猛发展，日本劳动者本身也发生了显著的变化，如高龄化、国际化、自由化、个性化、女性就业化等等。因此，日本劳动关系现实发生了一些根本性的变化，劳动争议的内容和形态也发生了很大的变化。其中最为显著的一个特点就是原先以集体劳动争议为主、几乎无个别劳动争议发生的情形发生逆转，即集体劳动争议越来越少，而个别劳动争议却呈爆发性的增加，并且争议的内容和形态也日趋复杂。③例如，在1974年集体劳动争议案件有10462件，而近年来却停留在每年1000件左右。向劳动委员会提出申请并受理的，在1965年至1975年的十年间一般在1500至1700件。其后开始下降，1992年达到最少的322件。后受经济低迷影响稍有增长，但也只有600件左右。①而与此相反，个别劳动争议却大幅增长。从法院受理的个别劳动争议来看，1991年为1054件，2001年增至2868件，十年间增长了将近三倍；从各地劳动行政机构受理的咨询数量来看，1994年为96216件，1997年为111532件，1999年为122102件。②同时，个别劳动争议的具体内容也呈现出多样化的趋势。传统类型的如解雇争议、拖欠工资争议等，在诉讼和咨询中仍占有很大的比例。但是近些年来，因劳动待遇下降、对女性的歧视和性骚扰，或因雇用形式的多样化（如临时工、合同工、劳务派遣等），或因业绩、工资、奖金或升职等方面的考核评定而引发的争议层出不穷。

　　面对这种个别劳动争议越来越多、越来越复杂，却缺乏相应的专门解决机制的现象，日本的专家学者及实务界人士，自上世纪90年代开始，就对个别劳动争议的急剧增长及其解决机制的建立予以了极大的关注，纷纷提出了一些有见地的意见和主张。

　　较早对此进行系统研究的是劳资关系法研究会。③该会于1997年提交了一份报告——《关于与我国社会经济变化相适应的劳资纠纷处理制度的应有机制》，后于1998年10月又提交了一份报告——《关于我国劳资纠纷的解决与劳动委员会制度应有功能的报告》。后者就个别劳动争议的解决机制提出了六种方案，同时呼吁对建立什么样的个别劳动争议解决机制及其必要性应尽快展开研究和讨论。④日本经济团体联合会和日本工会总联合会各自的研究小组也于同年4月和6月发布了研究报告。就此问题，前者主张充分利用现有的司法解决机制即可；后者则提出应扩大劳动委员会的权限，授予其处理个别劳动争议的权限。

　　而当此时，适逢日本大力推行司法制度改革。为构建贴近民众、方便民众的司法制度，日本于1999年7月成立了司法制度改革审议会。该会在2001年6月提交了《司法制度改革审议会意见书——托起21世纪日本的司法制度》，提出了司法制度改革的三个支柱：构建合乎民意的司法制度（制度基础的完备）、司法专业人员的确保（人才基础的确保）和民众基础的确立（普通民众的司法参与）。其中列有《对劳动关系案件综合对应的强化》一项，就劳动争议解决机制确立了下述一些指导方针：劳动争议诉讼审理时间要缩减一半；导入劳动争议调解制度；让精通于劳动关系的专业资深人士能够参与争议的解决；导入欧洲国家“参审制”的可行性研究；对完善现有劳动争议诉讼制度展开研究。

　　二、《个别劳动争议解决促进法》的制定

　　面对各界人士和团体的积极探讨，日本厚生劳动省草拟了《个别劳动争议解决促进法草案》报送内阁并由内阁提呈国会审议。该法获国会通过后于2001年7月11日全文公布，并规定自2001年10月1日起施行。

　　《个别劳动争议解决促进法》共有22条，另有附则6条。该法就都道府县劳动局解决个别劳动争议规定了三种行政解决方式，争议当事人根据各自情况，自主选择适用之：⑤

　　第一、劳动局提供咨询信息服务。劳资方的一些疑问、不满等，很多是对法律缺乏了解造成的，如有人为其提供相关的咨询或信息，就可能防止其进一步激化，或促进争议的自主解决。为此，应劳资方的询问，劳动局须提供咨询服务或相关法律信息及资料；如发现属于其他相关机构权限范围的，应转交相关机构进行处理。各劳动局为此在相关机构或人流密集地点如劳动局内、车站附近等，设置了综合劳动咨询站（全国共有300个左右），配备熟悉劳动法和劳动关系实务的专业人员，直接为劳资方提供咨询、信息服务等其他援助。

　　第二、劳动局提供建议或指导。有许多争议是因法律理解上的分歧或错误而引发的。指出其中的问题所在，告知其如何解决，这些争议往往能够得到迅速纠正或解决。为此规定，应当事人的申请，劳动局应为其提供具体的建议或指导。同时为确保本机制有效利用，在必要时劳动局可就有关问题向专家或实务人士进行咨询或征求其意见。在解决争议中，劳动局无权对当事人采取任何强制措施。

　　第三、劳动局争议调整委员会进行斡旋。斡旋不同于审判型解决机制（仲裁和诉讼），而与调解颇为相似，两者都属于调整型的，旨在通过促进争议双方当事人达成合意而解决争议。但斡旋与调解还是有着鲜明的区别。调解是通过向争议当事人询问调查等，查清事实后提出调解方案，力劝争议双方予以接受；调解人一般有调查、令当事人出庭、提交证据等强制性权力。斡旋则是由斡旋委员作为中间人为当事人创造协商交涉的机会，力促争议当事人通过自主协商达成合意以解决争议，斡旋委员不享有任何强制权力。①就斡旋达成的解决方案的法律效力，该法未作明确规定。一般认为，斡旋解决方案是争议双方当事人真实的意思表示，并达成了一致合意，即相当于和解协议。如果一方当事人不履行达成合意的斡旋解决方案，另一方当事人可以以该方案为依据，以其不履行债务为由，向法院提起民事诉讼。

　　相对于调解、诉讼，斡旋更显简便快捷且是免费的，而且采取非公开的方式进行，易于保护当事人的隐私或秘密。同时，斡旋坚持自愿协商的原则，尊重当事人的意愿，因此更能发挥当事人解决争议的主动性和积极性。也正因为这一点，斡旋的缺点也是明显的，即缺乏强制性，并且对方当事人如果不愿意参加斡旋的，斡旋程序则就不能启动。

　　三、《劳动审判法》的制定

　　《个别劳动争议解决促进法》施行后，日本个别劳动争议增长的趋势依然突出，利用这一机制的案件也逐年迅速上升。就其施行后的2002年来看，受理的个别劳动争议咨询案件为103194件，申请建议或指导的为2332件，申请斡旋的为3036件；2003年则分别为140822件、4377件和5352件，同比增长了36.5%、87.7%和76.3%；2004年则分别为160166件、5287件和6014件，同比增长了13.7%、20.8%和12.4%。与此形成鲜明对比的是，日本全国的地方裁判所以民事案件受理的劳动争议案件则增长较为缓慢且总量不多，2002年为2309件，2003年为2433件，2004年为2519件。②可见日本现行司法解决机制未能充分发挥功效。按照且只能按照《民事诉讼法》的规定进行审理，对于劳动争议来说，程序繁琐，审期过长（平均需要近二年的时间）。③这与欧洲许多国家设立的、以简便快捷的程序审理劳动争议的劳动法院相比，显然逊色很多，并且也脱离了日本社会现实的需要。

　　对此，劳动政策审议会从2002年2月起的两年时间内，就个别劳动争议的司法解决机制进行了深入研究，并达成一致共识，认为随着时代的发展，特别是个别劳动争议的迅猛增加，必须继续完善和充实劳动争议解决机制。进而于2003年8月提出应制定《劳动审判制度》（拟称），并展开了对《劳动审判制度》的研究和起草工作。同年12月该会提交了一份研究报告——《劳动审判制度概要》。以此为基础，司法制度改革推进本部进而启动了立法进程。2004年3月《劳动审判法案》由内阁会议通过并呈交国会审议，亦获国会通过。《劳动审判法》（共34条，另有附则5条）最终于2004年5月12日颁布，并规定本法自颁布之日起二年内施行，具体施行日期由政府发布政令予以确定。①

　　该法就日本地方裁决所②在诉讼之外解决个别劳动争议的机制进行了规定。该法仅适用于因劳动关系而在劳动者个人与使用单位之间发生的民事争议，即个别劳动关系民事争议。当事人向地方裁判所提出申请后，即由法官及劳动关系专业资深人士组成劳动审判委员会，由其对争议进行审理判决。如有调解之可能时，应先行调解；不能通过调解的，则根据本法规定的程序，以事实为依据，尽快解决争议。

　　该法规定，劳动审判委员会由劳动审判官一人和劳动审判员二人组成。审判官由地方裁判所从本所法官中选任；审判员（其地位和享有的权利类似于中国的“人民陪审员”），必须从劳动关系专业资深人士中选任。评议时秘密进行，并依据少数服从多数的原则作出决议。除由劳动审判官负责主持指挥审判程序外，劳动审判员在审理和评议案件方面的权利，与劳动审判官是平等的。劳动审判制度作为一种司法制度，劳动审判员既不代表劳动者的利益，也不代表使用单位的利益，他必须坚持中立和公正的立场，与劳动审判官一道作为一个整体，忠实于自己的职责。这与劳动法中的“三方原则”是有区别的。③劳动审判委员会的判决，当事人没有提出异议或提出的异议不成立的，便具有与法院和解一样的法律效力，可以作为申请强制执行的法定依据。

　　日本的劳动审判程序，看似与欧洲国家的劳动法院相似，实际上却有着很大的不同。劳动审判程序虽是在法院且有法官参加下进行的，但不是诉讼程序，也不是诉讼的前置程序，而是与诉讼程序并行的一种独立的争议解决程序，当事人可以选择其中的一种。而欧洲国家大多是由劳动法院对劳动争议进行专属管辖。日本劳动审判法还对劳动审判程序和民事诉讼程序之间的衔接作了明确的规定。该法规定劳动审判委员会的判决送达当事人后的两周之内，当事人可以向法院提出异议。当事人提出的异议如成立的，劳动审判委员会判决即失去法律效力。在此情形下，原先提起劳动审判程序的申请，就被视为于申请之日向同一法院提起了民事诉讼，从而转入诉讼程序。当事人无须向法院再行提交起诉书，原先提交的申请书被视为起诉书。这也是日本劳动审判程序的一个独特之处。

　　四、对于我国的借鉴意义

　　日本劳动审判法目前尚未施行，其实效如何还有待继续观察。但是，前述两部法律与此前的民事诉讼法和民法调解法等法律一起，构成了一个有机联系的、相互补充的个别劳动争议解决制度体系。即在最终的法律解决途径——诉讼机制之外，还建立了多种多样的诉讼外争议解决机制（ADR机制），其中包含有企业内的争议处理机制、劳动局和劳动委员会的行政解决机制、法院的调解机制和劳动审判机制、民间机构的仲裁机制④等。当事人根据劳动争议具体情况，基于自身的意愿，可从前述各种机制中选择自认为合适的一种作为争议解决的途径。既可以在ADR机制中选择一种，也可以直接选择诉讼机制；如果选择ADR机制但未能解决的或对ADR机制的解决结果不服的，当事人还可以通过诉讼机制来解决争议。这种模式使得劳动争议的解决得以“分流”，而不会过分集中于某一个争议解决机制。

　　在日本，通常只有争议较大的或复杂的劳动争议才会提请法院以诉讼解决。如前所述，日本地方裁判所受理的案件近年来一般都在每年2500件左右，这与我国及世界其他国家相比，其数量几乎是微不足道。争议不大的或一般的劳动争议，大多基于自行协商通过行政机制来解决。在行政解决机制中，也有繁简不同的多种方式，如劳动者个人的不满或意见可以向劳动局咨询予以解决；争议小、案件简单、数额不大的案件可以申请劳动局给予建议或指导予以解决；一般的或稍复杂的争议则向劳动局或劳动委员会申请斡旋。我们可以看到，在日本劳动争议解决机制中，最为有效的争议解决方式就是行政解决方式。究其原因，其关键就在于行政解决机制的效、灵活和快捷；同时，行政机构提供行政服务都是免费的，对于当事人来说解决争议的成本最为低廉，而这正是仲裁机构和法院所缺乏的。

　　面临近年来我国劳动争议的迅猛增长及其压力，①我国学者和劳动界人士对现行的制定于九十年代初期的劳动争议解决机制纷纷提出了质疑，对我国应建立什么样的劳动争议解决机制展开了积极的研究和争论。在我国，不管是个别劳动争议还是集体劳动争议，都不加区分统一适用一样的争议解决机制。并且争议解决机制比较单一，主要依靠法院和仲裁机构，致使大量的劳动争议案件集中到仲裁机构和法院。再加上“先裁后审”的模式引起的审期过长、费用成本过大等因素，致使劳动争议难以得到有效及时地处理。此外，法院审理劳动争议不论案件标的多小、案情多简单，都必须组成合议庭进行审理，从而造成司法资源的浪费。

　　对此，借鉴日本的经验，应因劳动争议解决机制必须具有较强的灵活性和快捷性这一特点，制定裁审分离的仲裁、诉讼机制以及相应的行政解决机制、民间解决机制，从而建立起多层次的、相互补充的、可供选择的争议解决机制，应是一个有益的思路。其中，我们不应仅仅关注仲裁和诉讼机制的完善，还应重视行政机构在争议解决机制中的积极作用。仲裁和诉讼机制的程序比较严格和繁琐，须花费较长的时间和较高的费用，往往使得许多劳动者的合法权益难以得到及时的保护。而劳动行政部门在国家机构中是对劳动关系最为“亲密接触”的一个部门，对劳动关系实践及其现状和动态有着最为直接的了解和掌握，依靠劳动行政部门及其专业人员的力量，凭借行政部门的灵活性和高效率，往往可以使劳动争议得到迅速的合理解决。

　　在近年来的农民工工资拖欠问题的解决中，我国劳动行政部门开展的富有成效的工作，则从实践证明了这一点。我们应在其基础上总结经验，并结合我国国情，借鉴日本的经验，制定出一种长效的稳定的法律机制，使劳动行政部门能够有法可依，从而有效地预防劳动争议的发生以及促进劳动争议的顺利解决。