现行委托执行制度的分析

　　内容提要：委托执行制度的确定的初衷，为协调法院内部执行工作提供了依据，解决跨辖区执行案件执行难，降低执行成本，减轻当事人的执行负担，提高执行效率，从而切实保障当事人合法权益。然而现在各个法院委托执行情况非常不乐观。笔者认为现行的委托执行制度存在着众多不容忽视的问题，委托执行正成为案件执行难的又一重要原因。通过本文，笔者拟在对现行委托执行制度存在问题做一个总体的概括，同时对委托执行制度的改进与完善提出了对策。

　　关键词：委托执行现状问题见解

　　一、民商事案件委托执行的现状：

　　笔者从浙江省奉化市人民法院了解到，2006年奉化市人民法院共对外委托执行民商事案件15件，受托执行案件10件；2007年截止到11月底为止共对外委托执行民商事案件22件，比去年同期增长200%，受理受托执行案件3件。从奉化法院对外委托执行案件的办理情况来看，去年委托执行的案件只有少数办理完毕并函复委托法院，而大多数案件均没有任何音训，少数案件经历数个月，受托法院甚至还没能收到，着实让人迷惑。

　　通过以上的数据我们了解到，由于我国经济的快速发展，导致全国跨省范围的人口快速流动，特别是广大农民工走出家门，到沿海地区打工，直接导致我国法院系统特别是沿海地区法院跨省民商事执行案件的大量增加。但另我们担忧的是，针对跨省执行而生的委托执行制度没能在这个背景下发挥其应有的作用。个别法院甚至出现了“只见案件出去，不见案件回来”的委托执行惨淡局面。例如：奉化法院2007年办理的申请执行人江某与被执行人朱某等人的道路交通事故人身损害赔偿纠纷委托安徽省某基层法院执行案件，案件委托出去两个月之久仍没有到达受托法院，长期等待另申请人对法院的效率和公正性产生了质疑，产生了不必要的负面影响。一个简单的民商事委托执行案件在办理委托过程中居然要耽误两个多月的时间，民商事案件执行的快速性和有效性已经荡然无存。这不得不令人深思，原本为跨省案件而设的委托执行制度何以使跨辖区案件陷入执行难的被动局面。现行的委托执行制度存在何种问题呢？

　　二、现阶段委托执行存在的问题及其原因：

　　所谓委托执行，是指人民法院将被执行人或者被执行的财产在其辖区以为的案件，委托当地同级人民法院实施执行的制度。委托执行是人民法院执行工作中的一个重要组成部分，是解决跨辖区执行案件执行难，克服地方保护主义，切实保障跨辖区案件当事人合法权益的重要措施，是对执行管辖制度的一项重要的功能性补充。

　　从委托执行的定义我们可以看出，委托执行制度对于促进人民法院跨辖区执行案件具有相当大的作用。然而在现阶段全国法院系统在破解执行难的活动中，委托执行并没有发挥其应有的便捷、快速、有效的作用，与此相反却成了执行难的又一组成部分。究其现阶段的情况，委托执行存在着如下的问题：

　　（一）、委托执行法律规定冲突，委托执行案件数量少

　　《中华人民共和国民事诉讼法》第210条规定：“被执行人或者被执行人的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行”；最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第259条规定：“被执行人、被执行财产在外地的，负责执行的人民法院可以委托当地人民法院代为执行，也可以直接到当地执行。”最高人民法院《关于人民法院互相办理委托事项的规定》第11条规定：“在执行中被执行人、被执行的财产在外地的，负责执行的人民法院可以委托当地基层人民法院代为执行。”上述一系列规定确立了凡是被执行人或被执行财产在外地的案件，执行管辖法院可以选择委托执行或直接到异地执行的原则。

　　然而，最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》第1条就规定：“被执行人或被执行的财产在省、自治区、直辖市辖区以外的案件，除少数特殊情况外，应当委托执行。被执行人或被执行的财产在本省、自治区、直辖市辖区内，需跨中级人民法院、基层人民法院辖区执行的案件，亦应以委托执行为主”。根据该规定，最高人民法院对于被执行人或被执行的财产在外地的案件倾向以委托执行为主。但，由此该规定与上述的民事诉讼法等规定造成了一定冲突。由于法律的冲突，导致执行案件管辖法院出于种种原因或自身利益的考虑，对应当委托执行的案件不委托执行。根据统计，委托执行案件在各法院的比重不到百分之五，有的法院甚至全年没有一件委托执行案件。

　　同时，我们也应该看到造成委托执行数量少的另一个原因是申请人不同意委托。申请人大多数都是当地的，往往都顾虑受托法院当地的地方保护主义，害怕案件执行后，受托法院不全力执行甚至敷衍了事，从而损害自身利益。而实践中，委托执行案件执行率低，许多案件久拖不执，已大大降低了申请人对委托执行的信心，也降低了法院委托执行的积极性。

　　（二）委托执行手续繁杂，效率低下。

　　按照最高法院的要求，各高级法院负责指导、监督、协调本辖区跨省市委托执行工作，委托执行案件由各高级法院转发受托法院办理，改变了原来两地法院直接办理委托手续的做法。实际上这样不仅增加委托执行的环节，耗费大量的人力物力，而且造成两地法院之间委托执行案件材料文来文往，联系不便，严重制约了委托执行的效率。实践中，有的高级法院根据本地情况，突破委托执行属地管辖和级别管辖的法律规定，直接将受托执行案件指定其他法院执行，又未能及时函告委托法院，使执行案件一经委托便杳无音讯，委托法院想主动查询，只能通过对方高级法院进行，费时费力。比如，奉化市人民法院2006年委托执行案件15件，但委托以后超过三个月才得到当地法院接受委托的回函和至今没有回函的案件几乎是委托执行案件的全部。同时，正如上面所提到的申请执行人江某与被执行人朱某等人委托执行案，根据法律规定，其委托程序需由奉化法院-宁波中院-浙江省高院-湖南省高院-当地的中院-受委托法院，走完一系列的程序的时间需要数个月，严重影响了案件的执行。

　　（三）、委托执行案件效果不佳。

　　造成委托执行案件执行效果不理想原因众多，但究其主要原因主要有三：

　　1、委托法院催办不主动。根据法律规定，受托法院自收到委托函件之日起十五日内不执行的，委托法院可以请求受托法院的上级人民法院指令受托法院执行。然而，现实中委托执行案件委托出去以后，委托法院往往对后续执行动态不闻不问，甚至于对申请执行人也没有及时告之案件的委托情况，使得案件申请人想主动联系受托法院也联系无门。有的法院甚至在现有法律无明文规定的情况下擅自在委托函中载明移交案件所有的执行权，以此来逃脱对案件的后续管理。

　　2、受托法院执行不及时、不到位。受托法院在办理受托执行案件时，往往对其重视程度不够，加之当地的人情关系等等因素，对受托案件全凭执行人员个人喜好，有时间就执行，没时间就不执行；有的案件甚至数年都没有去执行，而有的案件等到要去执行的时候，由于执行措施采取不够及时，被执行人已将所有财产转移，最终案件执行无望。

　　3、个别受托法院地方保护主义严重。虽然设立委托执行制度的初衷之一就是为了排除地方和部门保护主义的影响，但是在实践中效果并不理想。由于受托法院与被执行人同处一地，因此不愿得罪被执行人，极力维持与本地区其他单位之间的融洽关系，这种现象在被执行人为单位或者经济组织时特别突出。由于地方保护主义作崇，使得在执行受委托案件时，受托法院该采取的措施也不采取，严重影响了委托执行案件的最终效果。

　　三、改进和完善委托执行制度的几点设想：

　　笔者认为委托执行虽然存在着以上的诸多问题，但是对它设立的初衷，存在的优点还是应该予以肯定，为充分的发挥委托执行的地域优势，更好的改进和完善委托执行制度应当从以下几方面着手：

　　（一）进一步加强立法工作，消除法律冲突，完善委托执行的法律法规：

　　现有的《中华人民共和国民事诉讼法》第210条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第259条至第265条、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第111条至第123条、《最高人民法院关于加强和改进委托执行工作的若干规定》中分别对委托执行的具体操作及有关问题作了规定，中发[1999]11号《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》也对委托执行问题作了原则性规定。但所有的这些规定中，部分规定之间存在冲突，法律规定过于分散等种种问题，为实践办案带来了至多不便。为从根本上确立和规范委托执行制度，我国应尽快制定《强制执行法》，并在其中设立委托执行一章，在综合现有委托执行法律规定的基础上，以基本法的形式对委托执行的立案收费、执行期限、委托案件范围、委托执行方法、委托法院和受托法院管辖权和执行权等各个方面予以统一规范。从而使委托执行真正做到有法可依。

　　（二）、强化实行委托执行的原则：

　　在采取地域管辖原则的前提下，参照《最高人民法院关于加强和改进委托执行工作的若干规定》第一条的规定，对于被执行的部分财产所在地不在本辖区内的，除少数特殊情况外，一律实行委托执行。委托执行应在同级人民法院之间进行。同时，严格遵守《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第一百一十一条，委托人民法院应在“立案后1个月内”办妥委托执行手续的规定，对于超过此期限委托建议修改为委托法院只需附函说明，从而避免需经对方法院同意的繁杂手续。各级法院应建立专向的委托执行案件管理制度，并列入执行案件的考核内容。对于委托执行案件，受托人民法院应与其受理的非委托执行案件采取一视同仁的态度，在立案、执行措施、执行期限、结案等各个环节都要严格对待，从而在制度上克服委托执行案件与非委托执行案件区别对待的现象。对于执行案件委托执行，委托法院应负有告知申请执行人的义务，但不需要经过申请执行人的同意。申请执行人有权随时向委托人民法院和受托人民法院了解执行案件的进展情况。

　　（三）、简化委托手续，强调审批时间，缩短周转周期：

　　考虑到委托法院对案件执行基本情况的调查所需时间，保持委托法院在立案后一个月内办妥委托手续不变的基础上，以法律形式规定受托法院应在收到委托案件后三日内告知委托法院。同级法院之间可以直接委托，报所属高级人民法院备案即可，无需通过高院转交。非同级法院委托如需通过高院或中院转交委托案件的话，高院和中院也需在收到委托案件材料七日内将案件材料转交出去。委托法院在转交委托材料时务必要齐全，防止因委托手续不规范而导致材料被受托法院退回，变相延长了执行周期。

　　（四），完善委托人民法院与受托人民法院的权限划分。从目前来看，委托执行被定位为有限制的执行实施权的分割转移。这种分割转移的理论是合理的。但是，这种限制性执行实施权分割很容易造成委托法院和受托法院之间权限的混乱，甚至出现委托法院和受托法院之间互相推委的现象，非常不利于案件的执行。笔者认为对其权限应做如下划分：

　　委托人民法院仅保留对委托执行案件的监督、催办，裁定中止、终结执行和对执行依据的生效法律文书的裁决权的权限，其他均应移交给受托法院。这样即有利于委托法院对执行案件的必要监督，同时防止其对案件具体执行的不必要的干涉。

　　受托人民法院应当享有的权限有：一是自主决定采取执行措施和强制措施；二是对于需要变更或追加被执行主体、因执行担保需要暂缓执行、当事人之间达成和解协议的情况，自主制作裁定；三、除委托法院法院享有外的其他执行权限。

　　（五）、加强上级法院对辖区内法院委托执行工作的督查力度。上级法院要定期对辖区内各法院委托执行工作进行检查监督，发现问题要及时解决，对受托案件无特殊情况久拖不执的，要追究相关责任人的责任。各省和直辖市高院执行局内，可以设立委托执行组或者由专人负责办理委托执行事宜，建立委托执行案件督办制度。除对委托执行案件进行登记、转发外，应当采取有效措施监督执行。对受托法院无正当理由，超过法定执行期限未能执结的案件，委托执行法院来函要求督促执行的，受托法院所在地的高级法院应按照《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第265条和最高法院《若干规定》第13条的规定，书面指令受托法院执行。经指令执行后，受托法院仍未采取实际执行措施的，可以采取指定执行、提级执行和统一集中清理的办法执行，并及时告知委托法院。

　　委托执行制度的改革之路任重和道远，但只要我们所有执行人员坚定信心，提高认识，不断钻研，以创新的意识开展执行工作，必将能够使委托执行制度得到不断的完善。相信有那么一天，委托执行制度将是破解法院执行难的一把利剑。