《反垄断法》：解决配套立法，完善执法体制

　　《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）实施已有一年多的时间，在维护自由公平的市场竞争秩序方面发挥了重要的作用。但由于法律本身存在的一些问题，加上其实施之初就遇到了席卷全球的金融危机，因此其在目前的实施情况与人们的期望还有一定的差距，基本上还是处于探索和积累经验的阶段。这种情况也并不算奇怪和偶然，因为反垄断法的实施效果本来就要受到多种因素的影响。

　　可以说，反垄断立法本身的完善是反垄断法有效实施的基本前提，大体公平和正常的外部市场环境是反垄断法有效实施的重要条件，健全的执法体制是反垄断法有效实施的关键因素。中国目前在这些方面都还存在一些问题，面临着一些挑战，我们要正视这些问题和挑战，并进行有效的应对。

　　解决《反垄断法》的配套立法问题

　　《反垄断法》的出台确立了中国反垄断法乃至整个竞争法的基本框架，具有重要的意义。但是，由于种种原因，该法的一些制度还存在不完善的问题（特别是执法机构和执法程序制度），而且很多制度的规定是原则性条款，在实践中不易操作。由于制度本身的不完善基本上不是技术性问题，而是经过长期争论后的政策选择，因此短期内作根本改变的可能性不大。

　　而比较现实、也比较急迫的则是要对现有制度切实加以实施，这就需要及时制定配套的行政法规、规章和司法解释，增强该法的可操作性。高层次的立法解决反垄断法的基本制度框架，具体操作主要依靠相关配套立法是很多国家和地区的通行做法，可以说是反垄断立法的一个特点。

　　目前，中国这方面的工作才刚刚起步，只有2008年8月3日公布的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，2009年5月国务院反垄断委员会发布的《关于相关市场界定的指南》，而更多的实施细则和执法指南需要尽快制定。因此，结合《反垄断法》实施中提出的新问题，国务院、国务院反垄断委员会、相关执法机构应当依照各自的职权制定配套的行政法规、指南和规章，最高人民法院也需要发布相关的司法解释，以切实保证中国反垄断法的有效实施，维护自由公平的市场竞争秩序。

　　不应借口金融危机弱化反垄断法实施

　　反垄断法的有效实施确实需要有一个大体公平和正常的外部市场环境，但反垄断法的实施也不要完全受限于甚至坐等某种特定的市场环境的出现，而要通过这种实施本身去创造和维护正常的市场环境。就目前来说，如何正确看待和处理金融危机背景下反垄断法实施的基本立场就显得非常重要。

　　一般说来，金融危机等特殊时期是不利于反垄断法的严格实施的，因为在金融危机背景下，虽然为了稳定和振兴经济，维护社会公共利益，反垄断法也确实需要作出某些调整，至少要将这种金融危机作为其实施的客观环境和现实的经济背景，但是总体说来，对金融危机的应对完全可以在反垄断法现有的制度框架下解决。例如，《反垄断法》第15条关于垄断协议的豁免规定已经在其第1款第（五）项考虑到了“因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的”情况；该法第27条和第28条关于审查经营者集中应当考虑的因素（包括对国民经济发展的影响和社会公共利益）的规定也可容纳在市场发生严重衰退时的情形中。

　　因此，不应借口金融危机而弱化反垄断法的实施，危害正常的市场机制。事实上，反垄断的有些领域不仅不能弱化，而且还要加强，特别是针对国家政策性的垄断行业滥用市场支配地位损害消费者利益的行为，以及地方政府在危机应对中纷纷出现的各种显性和隐性的地方保护主义行为。

　　理顺和完善反垄断执法体制

　　徒法不足以自行。自由公平的市场竞争秩序的确立与维护仅有反垄断法实体规范本身是不够的，还要有相应的执法机构保证这些规定的有效执行。经过多年的争论和多方的博弈，《反垄断法》最后规定了双层次多机构的执法体制，即国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，并规定了其履行相应的职责，同时，国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（统称国务院反垄断执法机构）依照该法规定，负责反垄断执法工作，国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照该法规定负责有关反垄断执法工作。

　　根据2008年7月和8月先后公布的国务院有关机构的“三定”方案，国家工商总局、国家发改委和商务部分别负责相关的反垄断执法工作。这其中，执法机构之间的职能交叉与边界不清便难以避免，尤其是在涉及价格垄断行为和非价格垄断行为的问题时。针对现有的反垄断执法体制，为使其能够有效发挥作用，需要理顺一系列的关系，包括国务院反垄断委员会与国务院反垄断执法机构之间的关系，三个主要的反垄断执法机构（国家工商总局、国家发改委和商务部）之间的关系，管制性产业的监管机构与三个主要的反垄断执法机构之间的关系，国务院反垄断执法机构与其授权的执行反垄断工作的省级人民政府的相应机构之间的关系以及反垄断行政执法机构与司法机关（法院）之间的关系。

　　从根本和长远出发，中国还是需要建立一个统一的、独立的、权威的反垄断执法机构。可以考虑将来在进一步的机构改革时，将现有相关部门如国家工商总局、商务部、国家发改委中的与反垄断执法有关的内部机构统一并入国务院反垄断委员会，从而将该委员会改造成一个统一的执法机构，从而有利于强化统一的反垄断执法。

　　此外，还要注意反垄断行政执法和民事诉讼这两大反垄断法实施力量的衔接和协调，使得反垄断法的制度功能得到最大程度的发挥。