行政复议与行政诉讼中起诉期限问题的衔接探讨

　　[关键词]行政复议行政诉讼起诉期限衔接

　　案例：二00五年十一月二十七日，原告廖某拖运一万余斤松脂油到林化厂销售，当货车行至某市某路段时，被某市林业局的执法人员拦下。该执法人员以原告无证经营木材为由，将原告的松脂油予以扣留，在向原告和司机制作了笔录后，当即向原告下达了第01号林业行政处罚权利告知书和第00406号林业行政处罚决定书，该决定书依据《湖北省木材流通管理条例》第二十二条的规定，决定对原告违法经营的一万余斤松脂予以没收。原告托方某帮忙说情后，被告将原告的松脂油退回，将处罚改为没收原告的松脂油变价款一万元。二00五年十一月二十九日，原告缴纳了一万元罚款，二00五年十二月十日，原告向某市政府法制办递交了行政复议申请书。某市政府法制办口头通知原告该办已受理了原告的申请，并通知被告到该办询问情况。二00五年十二月十九日，被告向该办送缴了由方某以原告的名义书写的“申请撤销行政复议”的申请书一份。该办据此认为行政复议程序终止。故未作出复议决定，亦未退回原告提交的各类材料，原告苦等无信后，遂于二00六年三月八日，向法院提起诉讼。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。第三十八条规定：公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定，法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日起向人民法院提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外。依据以上两条，原告必须在法定起诉期限内提起诉讼，超过诉讼期限提起诉讼的，当事人丧失的则不是民法概念中的“胜诉权”，而是“起诉权”了。上述的案例，被告在答辩期状中就明确指出原告已是超期诉讼，要求法院裁定驳回原告的起诉。

　　至于该案是如何处理待笔者后面告之，现在针对本案引发出的几个在行政复议与行政诉讼关于起诉期限的衔接上存在问题展开探讨。

　　一、关于复议机关是否超过复议期限的问题

　　根据行政诉讼法第三十八条规定：复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，行政相对人因行政复议机关在法定期限内来作出行政复议决定对原具体行政行为提起诉讼的，起诉期限为15日，从法定复议期限届满之日起计算。

　　原告以行政复议机关在法定期限内未进行行政复议，对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院首先应当审查行政复议机关是否超过法定行政复议期限未作行政复议决定，如果超过法定复议期限并符合其他起诉条件的，人民法院应当予以受理，如果未超过法定复议期限的，人民法院不能受理，人民法院应当如何确定行政复议期限呢？

　　行政复议法第十七条第二款中规定：行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，情况复杂，不能在规定期限限内作出行政复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过三十日。根据这两条的规定，行政复议期限一般为60日，它不按工作日计算，国家法定节假日应当计算在内，法律规定的行政复议期限少于60日的，按照法律规定的行政复议期限计算①。行政复议机关在法定行政复议期限内未作出行政复议决定，申请复议人对原具体行政行为提起诉讼并符合其他起诉条件的，人民法院应当受理。行政复议机关因案件情况复杂，不能在规定的期限内作出行政复议决定，并经行政复议机关负责人批准延长的，被告行政机关应当向人民法院提供批准延长手续和告知申请延长复议时间的证据。如果被告所提供的证据充分，计算复议期限时，可以将延长期限计算在复议期限之内。

　　二、关于行政相对人撤回复议申请后起诉案件的起诉期限的计算问题。

　　上述案例中有一个情节，即方某以原告廖某的名义向某市政府法制办写了一份撤回复议的申请书，那么这个问题又该如何理解呢，其起诉期限应当如何计算呢，对此存在两种不同意见：

　　一种意见认为，行政相对人撤回复议申请，是经过行政复议机关批准的，批准本身就意味着，该机关对原具体行政行为进行过审查，认为原具体行政行为合法。据此，应当视为行政机关维持原具体行政行为，故这类案件的起诉期限应当从复议机关批准撤回复议申请之日起开始计算，起诉期限应当按照不服行政复议决定的期限计算。

　　另一种意见认为，起诉期限应当按照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。起诉期限应当从行政相对人知道或者应当知道原具体行政行为的内容之日起开始计算。具体理由如下：首先，虽然行政相对人撤回复议申请经过行政复议机关批准，该机关在批准时须经过一定的审查，但这种“审查”仅仅是审查撤回申请存在不存在侵害其他公民、法人或其他组织的合法权益和公共利益的问题，并未对原具体行政行为的合法性进行全面审查。因此，不能视为行政复议机关维持了原具体行政行为。这类案件的起诉期限不应从复议机关批准撤回复议申请之日起开始计算，起诉期限也不应按照不服行政复议决定的期限计算。其次，行政相对人申请复议还是提起诉讼，是其行使的权利。行政相对人撤回复议申请，实际上是其放弃行政复议的选择，改为提起诉讼，因此，其起诉期限应当按照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。起诉期限应当从行政相对人知道或者应当知道原具体行政行为的内容之日开始计算。

　　笔者认为，后一种意见道理更为充分，也符合中国的实际情况。

　　三、关于未告知行政相对人诉权或起诉期限的计算问题。

　　人民法院在审查经过复议而提起诉讼的案件时，如果行政复议决定或者不予受理裁决或者拒绝复议行为，未告知诉权和起诉期限的，起诉期限应当如何计算呢？

　　在行政诉讼法刚刚实施时，对这种情况的起诉期限应从何时开始计算的问题，存在两种不同意见：一种意见认为，告知行政相对人诉权和起诉期限并不是行政机关的法定义务，而且行政相对人自己有义务学习法律，知道如何行使诉权和起诉期限。因而，行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道作出具体行政行为之日起开始计算。另一种意见认为，行政诉讼的起诉期限较为复杂，要想每一个公民、法人或者其他组织都能十分清楚起诉权和起诉期限是不现实的，为了有利于保护在行政管理活动中，处于弱势一方的行政相对人的合法权益，行政机关有义务在作出具体行政行为时，告知行政相对人诉权和起诉期限。行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道起诉权和起诉期限之日开始计算。

　　最高人民法院在制定的《贯彻意见》时，原则上采纳了后一种意见，同时考虑到行政法律关系需要尽快稳定，不能长期处于不稳定的状况，应适当规定最长起诉期限。据此《贯彻意见》第35条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。该条的规定，经多年的行政审判实践证明，对保护公民、法人或者其他组织诉权方面起到了相当大的积极作用。但存在两个问题：一是行政相对人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限应当如何计算的问题未得到解决；二是对“逾期”如何理解，易产生混乱。最高人民法院新颁布的，自二000年三月十日起施行的《若干解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。复议决定未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限适用前款规定。第四十二条规定：公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　根据上述规定，行政复议机关作出行政复议决定，不予受理裁决或者拒绝复议行为时，未告知行政相对人诉权或起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算。

　　四、关于因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案件的起诉期限的计算问题。

　　因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案件，被告与原告对起诉是否超过法定起诉期限发生争议的，主要有两种情况：

　　一是行政复议机关在决定受理行政相对人行政复议申请后，只通知行政相对人受理复议申请的时间，但未告知其复议机关在法定复议期限内不作出行政复议决定的，可以在复议期限届满之日起15日内向人民法院提起诉讼，致使申请人逾期提起诉讼。为了防止行政机关采取规避法律的做法，剥夺申请人的起诉权，应当根据《若干解释》第四十一条的规定，起诉期限从申请人知道诉权或起诉期限之日起计算，但从行政复议期限届满之日起最长不得超过两年②。

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