三方机制在中国的建立、发展和完善
三方机制在中国的建立、发展和完善
中国劳动关系学院姜颖
一、劳动关系调整迫切需要建立三方机制
三方机制是市场经济条件下劳动关系发展到一定阶段的产物，是对劳动关系在较高层次进行协商的一种组织形式，在协调劳动关系方面发挥着政府、工会和雇主组织任何一方不能替代的重要作用。一般情况下，三方机制是指国家（通常以政府作为代表）、工会组织、雇主组织之间对制定或实施经济、社会政策以及有关劳动关系等问题而进行的协商以及三方之间相互制约的过程和方式。
探讨三方机制在中国建立的必要性，必然离不开对中国现实劳动关系的认识和判断。可以说，三方机制建立的内在动因缘于对中国劳动关系调整迫切需要。
中国自改革开放后，随着市场经济体制的逐步确立和深化，劳动关系发生了极为深刻的变化。这种变化在劳动关系的构成上表现为劳动关系多元化、利益主体明晰化，而在劳动关系运行机制上则表现为劳动关系企业化、市场化和契约化。伴随着新旧体制的更替进程，劳动者和劳动力使用者的利益差别不断扩大，劳动者和用人单位的矛盾日益凸现。资料显示，中国近年来的劳动争议不仅在总量上持续增长，同时集体劳动争议和突发事件的规模不断扩大，2002年各级劳动争议仲裁委员会立案受理劳动争议案件18.4万件，涉及劳动者61万人，分别比上年增加19.1%和30.2%。其中集体劳动争议案件1.1万件，比上年增长12%。
随着产业结构的调整，就业问题成为最为严峻的社会问题，城镇登记失业率逐年攀升。据国家统计局公布的数据，城镇登记失业率从2000年的3.1%逐年上升，2003年3月底更达到4.1%的历史新高。而下岗职工再就业率却逐年递减，1998-2001年下岗职工再就业率分别为50%、42%、35%和30%，2002年再降为26.2%。工矿企业的伤亡事故时有发生，2002年1-8月，全国矿工企业共发生伤亡事故8513起，死亡9216，同比增加830起，死亡增加673人，分别上升10.8%和7.9%。其中，煤矿企业共发生死亡事故2421起，死亡4205人，同比增加403起，增加323人，分别上升20.0%和8.3%。
种种迹象表明，中国现实劳动关系矛盾已十分突出，若不及时应对势必对社会稳定和持续发展构成巨大的威胁。因此，劳动关系除依靠劳动合同、集体合同和争议处理制度等微观调整制度外，迫切需要在宏观层次上建立由政府、工会和雇主组织组成的三方机制，以在整体上协调劳动关系。
市场经济体制的确立使国家、企业和劳动者形成既紧密联系又互有区别的三方利益格局，为三方机制建立提供了社会经济条件；而建立高度民主的社会主义国家的政治体制与三方协商和价值取向相一致，一系列法律制度的构建和要求使三方机制得以在法律框架内运行。这些均表明，三方机制在中国的建立，已经基本具备了社会经济、政治和法律条件。
结论：
*中国劳动关系的现状急需建立三方机制
*中国建立三方机制的条件已基本具备
二、中国三方协商机制的建立和发展状况建立了多层次的三方协调机制
2001年8月3日，国家协调劳动关系三方会议正式成立，并召开了第一次会议，从而标志着我国国家一级协商劳动关系三方机制正式启动。三方会议由劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会三方组成。截止2003年6月30日，国家三方会议已召开了五次会议。国家三方会议的职责包括：研究分析经济体制改革政策和经济社会发展计划对劳动关系的影响，提出政策意见和建议。通报交流各自协商劳动关系工作中的情况和问题，研究分析全国劳动关系状况及发展趋势，对劳动关系方面带有全局性、倾向性的重大问题进行协商，形成共识。对制定并监督实施涉及调整劳动关系的法律、法规、规章和政策提出意见和建议。对地方建立三方协商机制和企业开展平等协商、签订集体合同等劳动关系协商工作进行指导、协商，指导地方的劳动争议处理工作，总结推广典型经验。对跨地区或在全国具有重大影响的集体劳动争议或群体性事件进行调查研究，提出解决的意见和建议。三方会议的协商内容包括：企业工资收入分配；最低工资、工作时间和休息休假、劳动安全卫生、女职工和未成年工特殊保护、生活福利待遇、职业技能培训等劳动标准的制定和实施；劳动争议的预防和处理；职工民主管理和工会组织建设；其他有关劳动关系调整的问题。
在国家级三方会议的推动下，各地加大了推进劳动关系三方协商机制的力度，截止2002年底，全国已有30个省、自治区、直辖市建立了三方协商机制。三方协商机制的建立对建立和谐稳定的劳动关系，维护改革、发展、稳定的大局起到了各级的作用。
各省、自治区、直辖市在建立三方机制后，积极向地（市）、县（市、区）、乡镇、街道延伸，形成多层次的三方协调机制。截止2002年底，上海市、河北省、江苏省、河南省、海南省所属地级市全部建立了三方协调机制。江苏省和海南省100%的县（市、区）、广西自治区95%的县（市、区）、河北省92%的县（市、区）山西省90%的县（市、区）建立了三方机制。重庆市的40个县（市、区）中已有39个建制，上海市75%的乡镇、街道建立了机制，普陀区还建立了区域性三方协商机制。天津市、大连市经济技术开发区也建立了三方协商机制。
行业级三方机制有所启动
2002年8月2日，全国建设系统建立了协调劳动关系的三方会议制度，这是全国第一个行业性最高层面的劳动关系三方协调机制，标志着行业性三方机制的启动。
从实际出发明确协商主体
地方劳动关系三方协调机构的名称虽有不同，但都坚持了三方性原则，其中劳动部门代表政府方和工会代表职工方上下是统一的，而企业方代表则有所不同。有16个省由企业联合会/企业家协会或由企业联合会、企业家协会单独作为企业方代表，有11个省由经贸委、企业家协会作为企业方代表，宁夏、新疆由经贸委作为企业方代表，海南省由总商会作为企业方代表。山西省还吸收私营企业协会、乡镇企业协会、外商投资企业协会作为企业方代表。
一些地级市，尤其是县（市、区）多数没有企业联合会或企业家协会组织，一般采取由本地经济综合管理部门作为企业代表组织。如大连旅顺口区由经济发展局作为企业代表组织；安徽省芜湖市等由工商联作为企业方代表；还有上海星云经济开发区采取由企业直接选举代表参加三方协商。
确定了三方协商的内容和制度，协商紧扣劳动关系重大问题
已经建立三方协商机制的省、自治区、直辖市，都有健全的组织、规范的制度和明确的职责，各项工作正在逐步开展。江苏省劳动关系协商会议从1998年以来，一直坚持正常运行，并取得较好的效果。大连市三方协商机制建立了定期例会、定期检查、定期报告、信息通报、工会部门碰头会、突发事件协商会等六项制度。上海星云经济园区的三方协商机制制定了联席会议、日常管理、代表培训、信息发布、紧急约见、监督巡视、定期汇报制度。
各地三方协商的内容也由过去研究推进集体合同和劳动合同工作逐步扩大到劳动关系领域的其他内容。如江苏省把如何做好下岗职工基本生活保障和再就业工作等列为三方协商的议题。上海市把建立企业欠薪制度、协议保留劳动关系制度等列为协商议题。大连市有的区把建立劳动关系预警预报制度、突发事件的处理等工作列为三方协商的议题。
一些省三方共同为政府及有关部门制定相关政策和措施提出意见和建议，共同向人大常委会提出立法建议。如有的省三方共同起草、论证、修改集体合同条例，并推动其出台。
一些地方三方联合就推行集体合同、劳动合同等工作进行调查研究，开展监督检查，联合下发文件。有的地方三方共同调查和处理劳动关系的重要案件。三方协商机制工作的开展，对建立和谐稳定的劳动关系，维护改革、发展、稳定的大局起到了重要作用。
结论：
*中国已基本形成了国家、省级、地（市）、县（市、区）多层次的三方协调机制，并积极向乡镇、街道延伸。
*行业性三方机制初见端倪
*加强三方机制的制度化建设并取得一定成果
三、对三方机制的若干思考
虽然三方机制在中国得到了迅速的发展，但在中国特定的市场经济环境下，劳动关系三方协调机制从培育至臻于完善，仍需历经一个较为艰辛和漫长的探索过程。当前，有必要对下列问题进行思考：
1、三方主体的代表性这主要涉及工会和雇主组织。工会和雇主组织是否具有代表性是决定三方机制构成的前提，更是决定三方机制能否得以顺利运行的保证。代表性来源于较高的组织程度和较高的会员率，代表组织的主张能够代表所属基层组织和会员并能得到普遍支持。现实中，工会和雇主组织呈现出一种失衡状态，在社会和产业层面，工会组织在组织体系、机构设置和人员配备等方面具有相对的优势，而雇主组织则显薄弱；而在企业层面，强资本，弱劳工使工会的实际地位和作用难以发挥，甚至一些企业工会的组建都在企业的操控之中。这带给我们如下问题；第一，工会如何增强其代表性，使其真正成为职工的代言人和广大职工信赖的组织，这是现阶段工会面临的首要任务。因此，工会组建、提升工会干部素质及工会自身建设和改革都显得尤为迫切。第二，雇主组织与工会组织相比带有多元化的特点，但将各类企业最大限度地吸收到统一的雇主组织中，是实现其代表性进而达到三方机制目的的必然要求。实践中，雇主组织建设的问题远比工会复杂得多，一些地方的探索无疑为今后雇主组织实现自身的联合和统一提供了有益经验，但培育和规范一个成熟的雇主阶层，发展不同类型的雇主组织，并使其通过自身整和形成对雇主组织的凝聚力和约束力，乃是今后一段时期内十分艰巨的任务。
2、三方协商的权威性三方协调机构虽然不是政府的部门，不具有政府的行政权力，但因其在组织形式上具有广泛的代表性，在劳动关系立法以及社会经济政策规定，以及对劳动关系协调上发挥着重要作用，决定了三方机制不同于一般的议事机构，应具有相应的权威性。权威性的意义在于：三方通过协商达成的共识能够在劳动关系的调整中得到各方的遵守，同时也能够在有关劳动立法和社会经济政策中有所体现。目前，中国的三方机制才刚刚起步，其权威性有待加强；首先，应树立政府在三方中的权威性。在改革转型期和三方机制的初始阶段，政府的作用不是削弱而应当加强。在国家一级和地方一级的协商中，应以政府为中心和主导，政府不仅要负责三方协商的组织、议题的提出和协商结果的形成和落实，更应当注意劳动部门与其他政府部门之间的协调、三方协商遇到重大分歧时由劳动部门提请政府调处和斡旋。其次，三方协商的结果应当得到各方的有效落实，三方可以通过报告的方式，或者组成监督检查委员会或责成劳动部门进行执法监督，对未落实三方协商结果的给予谴责或处罚。最后，在出台有关劳动关系方面的法律、法规和规章前，应当听取三方的意见并将其作为立法的必经程序，以有效规避劳动关系矛盾，保证法律的公正性。
3、三方协商的实效性三方机制的建立不在于其组织形式，更重要的是保证三方机制的有效运行。目前，国家级和地方级的三方机制多数采用会议制度的方式，协商达成共识后即联合发文集中下达，这种方式在初创阶段尚有一定的可行性。但随着市场化改革尤其入世之后劳动关系的复杂化，这种带有计划经济色彩的工作方式明显滞后，需要三方机制进一步制度化、规范化和专业化，以保证三方机制的实效性，充分发挥三方机制的作用。借鉴其他国家的通行做法，笔者建议：首先，在我国三方机制基本建立的基础上，应尽快建立由三方组成的专业化的内设机构，如劳动立法委员会、促进就业委员会、劳动合同和集体合同委员会、劳动标准委员会、职业安全卫生委员会、劳动争议和重大突发事件委员会、社会保险委员会、劳动法律监督检查委员会等。其次，赋予三方机构一定的职权，如就业政策的制定、当地劳动标准的确立、因签订集体合同发生争议的调处等，针对当前集体劳动争议大幅增加的现实，可以考虑由地方一级三方机构介入较重大的集体劳动争议的调解，以有效避免矛盾的进一步激化。第三，建立三方协商的调控与应急机制。三方机制的价值魅力，并非表现在劳动关系的平稳时期，而恰恰表现在重大劳动矛盾在社会冲突的危难关头，这也是检验三方机制实效性的重要标志。今年中国发生的非典事件就是一个例证。这包括应急机制的启动、协商的程序、协商结果的达成和落实均要迅速而灵活，并应形成一套完整且行之有效的制度。
4、三方机制的法制化我国于1990年批准了国际劳工组织的第144号公约，即《三方协商促进履行国际劳工标准》。1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》以及2001年修改的《中华人民共和国工会法》均有三方机制的原则性规定，但面对日益复杂的劳动关系矛盾和法治建设的要求，三方机制的运行仅依靠这些原则性的规定远不能适应实际的需要，急需完善有关三方机制的立法。事实上，仅有劳动合同和集体合同，不可能对劳动关系进行有效地、均衡地调整。三方机制作为劳动法律体系的一个组成部分，从一定意义上，其整体调整的作用要远高于劳动合同和集体合同。可以说，如果没有完善健全的三方机制，劳动法律体系就是缺失和不完整的。因此，建议尽快制定三方机制的专门法律，明确三方机制的原则、三方机制的组成、职责，三方机制的运行等具体规则，逐步增强我国三方机制的职能和作用，切实发挥其在调整劳动关系方面的重要作用。
结论：
*工会组织和雇主组织应当最大限度地团结和吸收其会员，以增强各自组织的代表性和凝聚力。
*发挥政府有三方机制的主导地位。
*在机构设置、制度建立等多方面使三方机制的运行具有实效性。
*制定三方合同制的专门法律，完善劳动法律体系。