专家：环保税立法须顶层设计衔接

　　在环保税立法过程中，顶层设计的配合是重要前提。要协调好相关税种，也要协调好相关税负，只有通过一揽子改革，才能让税制更加绿色

　　自今年两会“做好环保税立法工作”明确出现在政府工作报告中以来，环境保护税便成为舆论聚焦中心。作为中国政法大学财税法研究中心主任，施XX教授对环保税有着长期的研究与关注，不仅审议了多个环保税立法相关课题，且作为专家学者参与到了部门立法阶段。

　　3月20日，就环保税立法制度设计和未来前景等有关问题，施XX接受了《法人》记者的专访。他总体认为，要真正达到促进环境保护的目的，就必须在推进环保税立法的同时，通过一揽子相关改革，让整体税制更加绿化。

　　环保费改税初衷转变

　　“环境保护税立法启动之时，简称叫作‘环境税’，而现在简称为‘环保税’。”施XX告诉《法人》记者，这一转变曾在专家审议课题时进行过讨论，大家都认为环保税更能强调环境保护的目的，更符合现今的立法目的。

　　施XX介绍说，2008年初提出的污染物排放费改税，其考量的主要目的并非环境保护，而是要以费改税来规范政府财政收入。

　　“世界各国税收收入一般占到财政收入的90%。但是我国现在除了税收之外，收费、基金以及其他变相收取的费用，占到了财政收入的很大比例，这就表明我国的政府收入形式不够规范。”施XX说，目前我国税收只占GDP的18%左右，但是大口径政府财政收入却占到了GDP的35%~36%。这也就意味着，我国财政收入的一半是通过税收，一半则是通过其他收入，包括各种费、基金、社保、债务、罚没、资源补偿等等。“正是在这个层面上，才提出一定要进行排污费改税。”施XX坦言。

　　谈及排污费所带来的问题，施XX表示，费的收取很不规范，也很不理想。由于收费的法律位阶低，其权威性、规范性、透明性都存在不足。这些不足不仅影响费的收取，更影响到了费的使用，及其在环境治理功能上发挥的作用。

　　然而，随着全球环境问题越来越突出，环境水平成为衡量国家实力的标准之一，国际上环保税制改革也逐渐兴起，绿化税制成为重要的环保手段。

　　“征税是国际上通行的对环境治理采取的经济调节手段。”施XX认为，“税收的征收从性质上来看，是对不特定的对象进行强制性的收取，以在未来实现国家公共财政职能。而环保税的目的就是如此，通过收税来保障环境保护上的技术研发、补贴受到影响的企业和个人等等。这与税收的特征完全吻合，因此就应当进行统一立法以税的形式收取环保税。

　　“湖北等地已经开始试点税务部门来代替环保部门收费，取得了不错的效果。”施XX介绍，由于税务部门对企业的生产经营信息有着全面的了解、记录、监控，所以能够更好地判断企业所缴费用。如果以立法的形式确立，将会使纳税人对该税种的尊崇意识更强。

　　顶层设计衔接绿色税制

　　“环保税立法不仅仅涉及单一的新税种设立，衔接顶层设计也十分重要。”施XX强调，从环保税本身看，它是一个增税政策。十八届三中全会中对税制改革要求“改革税制、稳定税负”。现在来看，已经有人认为企业税负偏重，整体税负不应再增加。因此，这就要求立法者统筹考量顶层设计。

　　施XX认为，要在开征环保税的同时进行结构性的税收调整，“这要求我们立法时就加强这方面的考量。现阶段的部门立法由于部门利益、职能方面的考虑，都有一定局限性，应当在更高层面上规划、推动”。

　　企业的税负不仅仅存在于环保税，还在其他税当中。因此，首先要考虑如何将环保税与其他税种相配合，比如资源税、消费税、企业所得税、增值税等等。

　　此外，施政文认为，要优化税制结构，就要有增有减：“我认为主要是增值税要减。在财政部门看来增值税是个摇钱树，最好收，但是不公平。企业无论经营情况如何都要交增值税。但是增值税最终会完全转嫁给消费者，纳税人不会承担。我国增值税规模过大，但在国际上，一般国家的规模都没有这么大，而美国就不收增值税。”

　　施XX认为，环保税改革应该遵循税收中性原则。不能让企业的税收负担过度增加，也不能让一些贫困群体、待发展产业和欠发达地区的税收压力增加。企业竞争力、行业发展力和地区间平衡，包括我国“走出去”的政策，都需要考虑。

　　“现在排污费收取过低，就算不改税也应该提高费率。”对于税率的设置，施XX认为，应该在现在收费的基础上适当提高，“既然现在已经明确了环保税的功能是为了环境保护，那么为了发挥功能、达到目的，就必须让收上来的税能够支撑企业治污、治理环境的目的实现。国际上环保税的税率也是依据此标准设立，只有这样的税率才能够保证环境不恶化。”

　　施XX还强调，很多国家在环保税改革时采用的是一揽子改革方案，其中环保税收入再循环机制非常重要。

　　“有的纳税人可能会从中受益，而一些没有纳税的主体也会使用到征收上来的税款。”施XX解释道，税收再循环将补贴到企业，通过调整引导企业行为来鼓励行业发展，加大治污力度。

　　在环保税收入再循环机制中，中央和地方的分配是一个重要问题。

　　施XX认为，现在地方政府的五大职能中加入了“环境保护”，而且环境问题有着很强的区域性。但是，目前我国基于公平的考虑，还没有在立法设计方案中对不同群体、不同产业、不同区域的税费负担加以区分，但是这会造成实质性的不公平。

　　在这种情况下，就要求中央要通过转移支付等其他财税手段进行调节，抽肥补瘦。所以环保税中要有一定比例作为中央收入才有可能平衡。对于具体比例，施XX认为中央收入应占环保税收的30%左右，“地方为主，中央也要有一定的调控力度”。

　　提到环保税是否应当专款专用，施XX并不赞同：“环保税与社保不同。社保有其特殊性，是谁缴费谁受益，但是我觉得环保税应该纳入一般预算之中统筹使用。其实可以预见，环保税刚开征的时候范围很窄，其所征收上来的税金并不能满足环境治理所需的资金。所以，依靠监督机制的存在，将环保税所得挪用到其他领域的现象不会出现，而只会出现将部分公共税款转入到环境治理中的情况。”

　　环保税立法引领改革

　　“环保税立法走到如今已经取得了巨大进展。”在施XX看来，虽然环保税尚未进入正式立法程序，但是立法设计方案已经提交到了国务院法制办，说明相关部门经过长期调研，征求了多方建议，意见已经成熟。

　　“人大对环保税立法的态度非常积极，我认为接下来进入人大立法程序之后不会太慢。”施XX对环保税即将进入立法程序后的命运表示乐观，“代表有议案、社会有需求、部门有意愿，这些都要求立法主动适应改革、引领改革、与改革相衔接。原来改革不需要做到于法有据，而现在是立法要走在改革前面，不再是事后的保障。”

　　在施XX看来，此次环保税立法的价值不仅仅局限于环境保护本身：“环保税改革考量着我们的政府、国家治理体系是否有现代化、法治化的思路，是否在往这个方向走，是一个重要的检验标准。”

　　环保税制度设计自身是科学合理的。在肯定这一前提的情况下，施XX认为环保税立法最终能否顺利出台，同时相关配套制度是否能够跟上，能否科学地整体推进，这是对我们国家治理、社会进步的实践考量。

　　“环保税改革不能单纯为了增税而增税，为了环保而环保，而是应当带动整个经济社会的转型发展。”施XX最后说，“在这个问题上我们需要有智慧，应当要求全社会参与环保税的立法。这是一次改革规划，更是贯彻法治思维、法治方式的一次实践。”