历史演进和国际经验

　　社会救助制度（Social Assistance Program）在我国称为“最低生活保障制度”。几乎世界上所有的社会保障文献都提到，社会救助是世界上最古老的社会保障制度，一般认为，它起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业（Philanthropy）。在美国的《社会工作百科全书》中提到了这样一些历史事实：公元前1750年，巴比伦汉姆拉比国王发布的公平法典中包括了要求人们在困难时互相帮助的条款。公元前1200年，在以色列，犹太人被告之，上帝要求他们帮助穷人和残疾人。公元前500年，希腊语中意为“人类博爱行为”的慈善事业在希腊城邦国家里已经制度化。鼓励公民为公益事业捐款并且在供贫民使用的公用设施中备有食物、衣服和其他物资。公元前300年，中国的孔子在《论语》中宣称人是通过“仁”这种表示爱心的方式来相互约束的社会的人，“仁”通常表现为全心全意地帮助穷人。公元前100年，罗马帝国确立了所有罗马公民在贫困时可得到由贵族家族分发的谷物的传统。

　　然而，开现代社会救助制度之先河的，是16世纪才在欧洲出现的国家济贫制度（Poor Relief by State），即由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。当时，工业革命引发的激烈的社会变迁，使原来由教会或私人兴办的慈善事业无法解决层出不穷的社会问题，因而国家不得不将救济贫民视为己任，法国率先进行济贫改革。但1601年英国伊丽莎白一世制定的济贫法案在历史上更为著名，后世称“伊丽莎白济贫法（The Elizabeth Poor Law）”。济贫法规定的救济对象有三种：一是有劳动能力的贫民，二是无劳动能力的贫民，三是无依无靠的孤儿。济贫法采取的救济措施有：设立教区的贫民监督官和教区济贫委员会；建立贫民教养院、贫民习艺所等，组织贫民和孤儿习艺；资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，由贫民救济院收养他们，或施以院外救济；从较为富裕的地区征税补贴贫困地区。但是，济贫法也以其“惩诫性”、“恩赐性”著称于世。济贫法普遍实施之后，不但没有使有劳动能力的贫民自力更生、自食其力，反而使他们沦为永久的贫民。当然，济贫法的问世，还是有它的进步意义。它奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，开创了用国家立法推动社会保障事业的先例。

　　济贫法的弊端引起贫民的不满与反抗。1832年，英国维多利亚女王命令组织“济贫行政与实施调查委员会”，决心改革济贫行政，此次调查的结果被编制成一项法案最后为国会通过，即新济贫法（The New Poor Law）。新济贫法只是将济贫权力由分散改为集中，对救济对象来说，它并没有什么本质的变化。而它强迫贫民回到条件空前恶劣的贫民习艺所去，则更引起贫民的反抗和要求改革者的抗议。

　　20世纪初，以“自助助人”为旗帜的社会工作在欧美各工业化国家已成气候，它作为一门专业和学科以及社会工作者作为一项职业都已为社会所普遍认可。社会工作者在实践中创造的个案工作、团体工作和社区工作三大方法，使济贫事业发生了质的变化。因此社会工作者针对“济贫”这一类代表旧的伦理思想的旧概念，提出了“公共援助（Public Aid）”这一新概念，后来逐渐为官方所认可。“公共援助”一词最早见于官方文件是1909年英国的“济贫法和济贫事业皇家委员会”的报告，这个报告的主要政策建议是：废除以惩诫穷人为主要目的的济贫法，代之以合乎人道主义精神的公共援助。“公共援助”一词以后又衍生出“社会救助（Social Assistance）”一词，两者基本上是在同一意义上使用的。

　　19世纪末，德国俾斯麦政府创建了社会保险制度，这种以预防为主对付社会经济风险的新的社会保障手段很快在欧洲各工业国流行开来，到本世纪20年代，欧洲各工业国在不同程度上都已建立了社会保险制度。第二次世界大战结束后，西方发达国家在建立福利国家的过程中，都把社会保险制度作为社会保障体系的主体加以突出。随着经济的发展和就业率的普遍提高，当时甚至有人预言，社会救助将会被社会保险完全替代。但是，这种观点很快就被证明是错误的。因为就人们的保障需求而言，社会保险毕竟有许多它鞭长莫及的边缘区域，在这些地方它的长处恰恰成了短处。譬如，一个人如果终身无劳动能力，那么他就不可能参加社会保险；又如，在养老保险计划开始实施时，总有那么一部分人已经或者即将进入老龄阶段，已经无法达到最低的投保年限；还有，由于通货膨胀的影响，可能有部分人光靠保险津贴仍不敷家用。诸如此类的问题，只有靠社会救助制度来解决。因此，即使在西方发达国家，社会救助仍然在整个社会保障体制中起着“保底”的作用。在认识到这些问题以后，有些国家，如英国在1966年干脆将社会救助制度改称“补充津贴”，美国也制定了一种补充收入保障项目以代替部分社会救助制度。正如1965年美国出版的《社会工作百科全书》所述：“社会救助是社会保险制度的补充，当个人或家庭生计断绝急需救助时，乃给予生活上的扶助，是在整个社会保障制度体系中，最富有弹性而不受拘束的一种计划”。

　　在70—80年代，西方世界的经济进入“滞胀”时期，贫困问题日趋严重，社会救助制度的作用又日益突出。负所得税制理论也是在这样的背景下提出来的。根据美国经济学家劳埃德·雷诺兹在《微观经济学》一书中介绍，“超过一定收入水平的家庭交给政府所得税”，“收入低于一定水平的家庭，则从政府取得现金支付。负值和正值的税金，由国内税务局管理”，这种“不论其个人特征如何，给一切穷人有保证的最低的收入”的现金转移支付制度，称为“负值所得税”。可以用以下的描述来概括负所得税制：

　　⑴。以社会平均收入作为个人所得税的起征线或称“0税负线”；在社会平均收入的50—60处设立一条贫困线。

　　⑵。收入在0税负线以上的公民，都应该交纳个人所得税。所得税是累进的，收入在0税负线附近的公民的税负只是象征性的，占其收入比例很低；但越往上，其税负占其收入的比例就呈几何级数增加。

　　⑶。收入在贫困线与0税负线之间的公民免交个人所得税。

　　⑷。收入在贫困线以下的公民则可以从政府的征收的个人所得税中自动得到补偿，使他们的总收入超过贫困线，这就是社会救助，或称“负值所得税”。

　　目前，发达国家用在社会救助方面的开支是仍然是相当大的，我们可以从下表中看到：

　　表：部分发达国家的社会救助开支情况

　　国家受助者人数占

　　总人口的比例救助经费占国内

　　生产总值的比例救助经费占社会

　　保障开支的比例

　　美国10.0%1.6%39.8%

　　英国15.9%3.9%33.0%

　　澳大利亚17.8%6.8%90.3%

　　新西兰25.0%13.0%100.0%

　　加拿大9.9%1.8%13.7%

　　丹麦4.9%1.4%7.8%

　　法国2.3%1.3%6.4%

　　意大利4.6%2.9%9.1%

　　西班牙4.4%1.1%8.4%

　　瑞典6.8%0.5%6.7%

　　瑞士2.2%0.8%5.3%

　　综上所述，我们是否可以得出这样的结论：在当今世界上，市场经济国家都有一个普遍的社会救助（或称公共援助）制度，它象一张张在最低生活标准之上的安全网，确保每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因生计断绝时，不至于陷入无助的陷阱。这对竞争激烈的市场经济社会的意义尤甚，可以说是维护社会稳定的最基本的社会措施之一。

　　纵观一部社会保障发展史，还有一个问题值得我们深思，即社会保障的方式也应该与经济发展的水平相适应，在一个国家经济起飞的初始阶段，社会救助所扮演的角色似乎比社会保险来得更重要。无论是老的“欧美模式”，还是新崛起的“东亚模式”的发展历程都提供了这方面的论据：

　　如前所述，英国的工业革命引起的激烈的社会变迁，促使了社会救助制度的诞生。19世纪末，德国创建了社会保险，并且很快为欧美各国普遍采用。但是，在本世纪30年代遍及欧美各国的经济大萧条中，社会保险所扮演的角色还是不及社会救助来得重要。这显然是因为面对大量现实存在的贫困现象，能够将有限的资金有针对性地用到需求更为迫切的人身上的社会救助具有更大的优势。譬如，英国政府面对300万失业大军，在1930年和1934年连续颁布了两个失业救助法，扩大对失业者的救助范围。在法国，主要也还是依靠第一次世界大战前建立的范围广泛的社会救助网来度过难关。美国著名的罗斯福新政，主要的社会保障措施也是以工代赈，即组织大批失业工人修建公共工程，这是典型的社会救助手段。

　　在当代，“亚洲四小龙”中的香港、台湾和韩国在其经济起飞到建立较为成熟的市场经济的过程中，也是更为借重社会救助制度。因为这可以降低劳动力成本，使企业在国际竞争中占优势。

　　对比国际社会保障的经验，在我国向市场经济转轨并引起激烈的社会变迁的今天，为了保持社会的稳定，也应该建立一个普遍的社会救助制度，即最低生活保障制度。我国现有的社会保险制度（养老保险、医疗保险、失业保险）的效果是不尽人意的，中国社会保障改革的当务之急是将社会救助这张张在最低生活保障标准上的安全网好好设计、好好安装，以使其能够真正对每一个社会成员的生活水平起到“保底”作用。