社会保障法的体系和基本原则

　　社会保障法的体系是指按照社会保障项目设置的需要而制定的法律、法规体系。立法的根本依据是宪法。社会保障项目设计只是依据经济和社会发展、人权保障以及社会主义精神文明建设等方面的需要而提出的预想和计划，必须立法以后，项目设计才能见诸现实。各国社会保障法所规定的社会保障项目有多有少，覆盖范围大小很不一样。例如，美国1935年制定的社会保障法，其内容包括：建立联邦老年福利待遇；授权并拨款支持各州建立以下各项；失业补偿、儿童补助、妇女和儿童福利、公共健康服务。总的说，包括项目范围并不很大。第二次世界大战结束后，西欧、北欧国家兴起社会福利立法，覆盖范围很大。例如英国的社会福利制度，包括国民保险、国民保健、个人社会福利、住房和教育等五个方面，内容广泛，几乎涉及一个人从出生到死亡的一切需求环节。国际劳工大会1952年第35届大会通过的《社会保障最低标准公约（102号）》规定，社会保障包括9个项目：医疗照顾、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残废津贴、遗属津贴；并要求，凡批准该公约的国家，至少应实行3个项目。全世界到1995年为止已建立起社会保障制度的168个国家和地区中，除10个国家和地区仅设立了1个社会保障项目以外，绝大多数国家和地区均设立了2个或2个以上的项目。

　　我国从建国时起，社会保障制度即建立起来，涉及内容较多，例如城镇职工劳动保险，除失业保险是1986年开始设立的项目外，其余生、老、病、伤、残、死亡等几乎均已包纳于保障之中。但总的说，制度不够健全，体系不够完整，受到社会保障的人数在总人口数中所占比重不大。中国共产党十四届三中全会1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对我国社会保障制度改革和建设的方针、政策等作了规定。《决定》还指出：“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。”这是我国几十年实践经验的总结，是关于社会保障体系建设的权威性意见，也是社会保障法体系建设的重要依据和目标。有些学者还曾提出对社会保障体系的探讨性意见。这些意见，一般均以《决定》的内容为基础，不过有的在个别地方稍作改变，有的在项目名称和体系分类方面有所调整，有的在项目设置数目上适当扩充。

　　大多数法律部门的体系是这样的：依据宪法规定，制定一个内容综合性的法典式的基本法，再依据基本法，制定出所需的各种法律、法规。宪法居于最高层次，基本法承上启下，居于中间环节。如民法、刑法、劳动法、环境保护法等法律部门都是这样。但是有的法律部门却与此不同。例如行政法，它作为法律部门的地位是无人怀疑的，但它只是拥有一个由许多单行法律、法规组成的庞杂的法律、法规群体，以及一个行政法律关系中普遍适用的行政诉讼法。中外还没有一个国家颁布过一部法典式的行政法。经济法与行政法相类似，同样没有一部基本法，今后看来也很难制定出基本法。社会保障法的情况如何呢？我们认为，在我国现阶段，从社会经济发展水平、人口分布结构尤其是农村人口占很大比重以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，我国还很难制定出一部在社会保障领域起综合性规范统率作用的基本法来。我们作如下体系框架构想：根据宪法以及社会主义经济和社会发展的长远方针和目标纲要，按照社会保障领域社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等大项目的需要，分别制定出几个平行的、内容相互联系协调的法律来，这几项法律都不同于部门基本法，但都能起到在各自调整的对象领域内的基本法的作用。或许可视之为第二层次的基本法。其中社会保险这个领域情况更为复杂，也许需要制定出分别适用于城镇和农村的两部平行的同为第二层次的基本法来。它们上面的第一层次的基本法暂付阙如，尚属设想之中。在这些所谓第二层次基本法的下面，再分别制定出下属一个层次或两个层次的许多个法律、法规采。

　　以城镇社会保险为例，我们急需制定出一部适用于城镇职工劳动者和其他公民的社会保险法。过去起草社会保险法，完全按照劳动法的适用范围（主要是企业和个体经济组织及其劳动者）来确定它的适用范围，这种设想似乎囿于部门起草和贯彻法律的便利，没有充分考虑到社会主义市场经济发展的客观需要。社会保险法的适用范围应该越出劳动法的适用范围，扩大到包括个体劳动者、自由职业者甚至私营企业主在内。这样，有了城镇统一适用的社会保险法以后，在劳动力市场日趋活跃、劳动力交叉流动日趋频繁的情况下，劳动者及其他公民既得的和可期待的社会保险待遇利益将能得到有效的保护。社会保险法下面，统率养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险等项目以及规定社会保险机构组织和社会保险基金管理等方面的法律、法规。这些法律、法规下面，例如养老保险法下面，或许还可能衍生制定出更低一层次的若干个法规，例如分别适用于职工劳动者和个体劳动者、自由职业者等不同对象的养老保险法规。社会救济、社会福利、优抚安置等大项目都可以制定出自己的基本法，然后分别统率各自所属的法律、法规。在立法的次序上，可以先有大项目基本法而后再有下属的法律、法规；也可以将已有的和将要制定的法律、法规，经编纂、归纳、删简、补充后，制定出一部大项目的基本法。

　　对于加快我国社会保障法体系建设来说，大项目基本法的制定是十分重要的。如果这样基本法一时难以制定完成，可以先制定出一个立法纲要，纲要中提出几项基本要求，以便制定下一层次的法律、法规时有所遵循。基本要求既要强调原则性，又要体现灵活性。例如城镇养老保险，企业职工的基本养老保险制度应该统一，个体劳动者、自由职业者等的养老保险的资金筹集和待遇标准等必然要另作规定。甚至企业因所有制形式和规模大小的不同，养老保险待遇可以在法律规定幅度内，分别制定出不同标准。

　　对社会保障法体系框架的探讨，既具有开拓性的学科建设的理论意义，又有助于增加立法的计划性和预见性，减少盲目性和随意性，因此是十分重要的，我们应当给以足够的重视。

　　社会保障法的基本原则

　　我国许多法律部门的基本法中，常常包含“基本原则”的内容。所谓基本原则，是指对实现这个法的任务和作用一般地起指导作用的基本规范内容。例如民法通则、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、婚姻法、环境保护法等都有关于基本原则的规定。我国的社会保险法，如前所述，虽然目前还难以制定出一部属于法律部门的基本法，而至多只能制定出几个属于第二层次的大项目的基本法，但是我们仍然可以按照这个部门法的任务、作用、性质和特点，根据宪法以及党的重要文件和国家经济、社会发展计划提出的要求，并参照外国社会保障立法的经验以及国际劳工公约和国际人权公约的内容，归纳出它的基本原则。我们认为，我国社会保障法的基本原则有以下四项：权利保障原则，普遍性原则，平等性原则，基本生活保障和提高生活质量相结合的原则。其中普遍性、平等性原则可能在别的部门法中也被列为基本原则的内容。但它们在社会保障法中，自有其独特的含义和解释。

　　（一）权利保障原则

　　现代文明国家均由宪法规定，享受社会保障是公民的一项应有权利。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”《经济、社会、文化权利国际公约》等人权公约和国际劳工组织的宣言、公约、建议书中，均规定要求各成员国保证公民享受社会保障的权利。社会保障权利已成为人权概念的重要构成内容。尊重人，尊重人的价值、尊重人的基本需要的合理性，是人道主义的基本要求内容，也是现代社会保障立法的起点和归宿。

　　社会保障权利是一项经济权利，生活有困难的社会成员有权利从国家和社会获得具有经济物质内容的具体帮助；它又是一项社会权利，所有社会成员尤其是老人、妇女、儿童、残疾人等特殊群体成员，需要获得除经济物质内容以外的关心和帮助；另外，它还具有与公民的名誉权、荣誉权密切相关的人身权利的内容。

　　社会保障法具有最为鲜明的以权利为本位的法的特征。这就是说，社会保障立法的首要任务是规定权利的享受和保障。权利是目标，权利是基础，权利处于基本的主导的地位。社会保障法中也要规定管理办法和措施等等，但这些规定不是束缚和限制权利享受，而是为了更好地实现权利保障。社会保障法是权利保障法，不是事务管理法。1994年7月5日我国公布了《劳动法》，该法第1条即开宗明义地宣布立法主旨是“为了保护劳动者的合法权益”。这是一部符合我国实际情况的、且能与国际劳工立法规范相接轨的进步的文明的法律，在国际上获得许多赞誉。《劳动法》起草历经十五六年，修改30多稿，可谓步履维艰。其重要原因之一是起草过程中《劳动法》是权利保障法的宗旨常被忽视而有意无意地纳入劳动管理法的轨道之中。这是一个深刻的教训。前车之鉴不远，社会保障立法应当坚决不走这样的弯路。

　　社会保障法和其他法律一样，既要规定法律权利，也要设定法律义务，这是法律实现它对社会关系调整的特有方式。权利和义务是相对应的，是相辅相成的，公民享受权利和履行义务是一致的。权利与义务相一致是社会主义法律关系的共同特征。在社会保障法律关系中，权利与义务的相互关系情况，较之在民事、劳动等法律关系中要复杂得多。

　　（二）普通性原则

　　对公民实行普遍的社会保障，是各国社会保障立法共同奉行的一条基本原则。《经济、社会、文化权利国际公约》规定人人有权享受社会保障。我国宪法第45条所规定的物质帮助权利的享受自然是对全体公民而言。从世界范围看，经济发达国家的社会保障的覆盖面很广，尤其是二次大战以后，社会福利政策几乎惠及每一个人。在发展中国家，由于经济不够发达，一般只能首先在劳工中建立起社会保障制度，而后逐渐扩大实施范围。我国的社会保障制度就是在逐步扩大职工劳动者社会保险及其他保障制度的实施范围和完善项目设置，并改革不合理内容的过程中发展起来的。文化大革命的十年动乱，给社会保障工作造成极大破坏。直到现在，仍有人对社会保障缺少应有重视。有些人认为，社会主义是最优越的社会制度，它本身即意味着对每一个人的良好保护，社会保障法律并非必需。这种认识上的落后状况近些年来已有所改变。我国几十年来的正反历史经验教训告诉我们，社会主义的优越性必须通过完善的法律制度才能体现出来；如果体现不出来，所谓优越性只不过是一句空话。目前我国的社会保障急须加快立法。在改革中求得完善和发展。要落实宪法规定，扩大实施范围、力求使之覆盖到所有公民。而且，只有真正体现了普遍性原则，才能依照“大数法则”，更好地显示互助互济的特点和优越性。

　　（三）平等性原则

　　这项原则包括两层含义：一是从社会保障权利享受来讲，必须是人人平等；二是社会保障待遇的确定，应力求遵循平衡原则。

　　我国宪法第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”《经济、社会、文化权利国际公约》第2条规定，“本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。”我国的社会保障立法必须贯彻宪法精神，反对和根除上述公约条文中指出的种种可能出现的歧视。社会保障法对各个项目待遇的享受资格必须作出规定，这与歧视毫无共同之处。规定资格条件是为了更好地执行保障制度，歧视性内容不许混杂在资格条件之中。

　　社会保障属于国民收入的再分配范畴，遵循平衡原则，有助于维护公平和缩小贫富差距。社会主义市场经济是效率经济，鼓励竞争，利益分配的差别性将不可避免，不公平分配是这种经济的前提和结果。为保持社会稳定，国家须通过宏观调控来防止不公平状况的过度发展。社会保障即是有效手段之一。西方发达国家均很重视发挥社会保障在国民收入再分配中的重要作用。例如英国，1982年通过家庭补贴和税收这些社会保障范围内的手段，对家庭收入产生重要影响。据对7428个家庭的调查，原来收入最低的20%的家庭平均收入为146英镑，收入最高的20%的家庭平均收入为17386英镑，二者之间的收入之比为1：120；在接受补贴和纳税后，二者收入分别为3224英镑和12258英镑，差距缩小到1：4。我国近几年来、不同利益集团间居民收入、城乡居民收入、不同地区间居民收入的差距在扩大，社会保障立法重视遵循平等原则是必要的。

　　（四）基本生活保障与提高生活质量相结合的原则

　　社会保障首先要使所有公民的基本生活得到保障。到1997年12月，我国已有270多个城市建立起城市居民最低生活保障制度、约占城市总数的10%；政府要求在1998年全国所有地级以上城市、2/3的县级城市和1/3的县城要建立这项制度。这一制度是城市困难群体的最后一道安全网，它与最低工资保障、下岗人员基本生活保障、失业保险、退职退休人员基本养老金最低标准保障等制度相衔接，编织成一张完整的安全保障网络。到1997年底，我国还有5000多万人未解决温饱问题，农村还散居着特困户、孤老残幼、优抚贫困对象约1000多万人。逐步使城乡所有贫困居民都被覆盖于最低生活保障制度之下，这是社会保障首要的艰巨任务。

　　社会保障还应努力促使各项待遇享受对象逐步提高生活质量。它的含义有三点：一是各项待遇标准除随物价上涨幅度适当调整外，还应随经济发展水平提高而逐步提高，使社会保障对象同样分享到发展成果。二是对保障对象除了提供必需的物质待遇标准外，还应提供各种社会服务，使他们能同时满足物质方面和精神方面的各种需要。三是要使保障对象能过上体面的生活。古人尚有宁可饿死而不食磋来之食的故事，我们更应保证保障对象的人格尊严不受任何侵犯和损害。