行政许可诉讼问题研究

　　十届全国人大常委会第四次会议于2003年8月27日审议通过，并于2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容；是深化行政管理体制改革、转变政府职能的重大举措；是从源头上预防和治理腐败、防止公共权力滥用的有效手段。同时，这对于规范行政许可的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护自然人、法人和其它组织的合法权益，巩固行政审批改革成果，进一步推动行政审批改革，贯彻实施wto规则的基本要求，具有重要意义。

　　一、行政许可的概念、性质和作用

　　根据《行政许可法》第2条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可又称行政审批，作为行政机关的一种行政行为方式，是指“在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。”对于行政许可，有各种理论和观点。概括起来有三种：一种是解禁说，普遍禁止的解禁。第二种观点是赋权说，即国家通过行政许可，赋予被许可人特定的权利。第三种观点是赋权和解禁统一说，认为行政许可是一个事物的两个方面，对被许可人来说，是一种赋权，因为取得了从事某种活动的权利；但对未获得许可的人来说，是一种解禁，未经许可，不得从事许可活动。行政许可制度涉及到两个关键性环节，一个是行政许可的范围，即法律禁止的范围。行政许可的前提条件是法律禁止，没有法律禁止就不会有行政许可的存在。国家为了公共秩序、公共利益的需要，经常要设立某一领域或某一事项禁止一般人从事，只有具备一定的条件或资格，经过行政机关批准，方能解除这种禁止。另一个是行政许可的程序。行政许可程序的启动在于行政相对人提出申请。只有当行政相对人提出申请，行政主体批准了这种申请，那么才意味着解除了法律的禁止，行政相对人因此取得了从事某种活动或实施某种行为的权利或资格。从形式上说，行政许可是依申请的行政行为。所谓“依申请”是指只有相对一方当事人提出申请，行政机关才能审查，并决定是否颁发许可证。没有相对一方当事人的申请，行政机关不得主动为之。从性质上说，行政许可是具有法律意义的行政行为。行政机关根据相对方当事人的申请，必须依照法定的程序进行。

　　行政许可的存在前提在于国家的法律禁止。这里的法律禁止指的是法律的一般禁止，而不是绝对禁止。如果是国家绝对禁止的事项当然也就不存在解禁的问题。法律的一般禁止既包括法律的明确禁止，也包括法律不明确禁止两种形式。对于行政许可的深入探讨直接涉及到行政许可的性质问题。对于行政许可的性质，目前学界主要有“特许或特权说”、“赋权说”、“解禁说”或“权利恢复说”、“折衷说”、“验证”或、“确认说”、“命令说”、“形式、实质两分说”等。笔者认为，这些说法都有一定道理，而且都从一定层面反映了行政许可的特性。并且，对于行政许可性质认识应该综合起来进行考察，不能仅仅从某一个方面去试图揭示其性质，这样也不能真正揭示其性质。另外，行政许可制度是行政主体采用事前监督和控制的一种重要方式，通过事前监督和控制，把一些不符合要求的主体排除在外，从而维护国家利益、公共秩序和社会秩序。实施行政许可制度，行政主体必须支付高额的行政成本，并且承担行政人员利用行政许可权进行寻租的风险。