聚焦行政诉讼法首修——破解“民告官”的三难问题
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11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定。这部被老百姓称为“民告官”的法律，终在施行了24年之后迎来首次修改。修改后的行政诉讼法将于2015年5月1日起实施。
【现状】
“‘打官司没用’是对行政诉讼制度的直接批评”
1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法，并定于次年的10月1日起施行。它的出台实施，标志着我国的“民告官”正式有了法律依据，也开启了“民可以告官”的新时代。
在省法学会宪法行政法学研究会副秘书长、辽宁大学法学院讲师王志权看来，行政诉讼法从实施至今，可以分为三个阶段——
行政诉讼法实施初期。“这个时期的特点是，由于这一新鲜事物使长期积压在部分人们心中的积怨得到了一个迅速的释放，行政诉讼案件数量迅速增加，人们想通过这一制度维护自己的权益。”
行政诉讼法实施的艰难期。“由于行政诉讼败诉率高和撤诉率高，人们开始对行政诉讼制度失去了原有的热情，行政诉讼案件的数量只是维持在一个较低的水平。”
行政诉讼法发展成熟期。“自2000年来，行政诉讼案件的数量在稳步提高。随着最高人民法院对行政诉讼的重视，民告官的受案范围在扩大，原告的诉讼主体资格在放宽，行政诉讼案件的数量在稳步增加，人们开始重新审视这一制度，开始学会用行政诉讼维护自己的合法权益。”
而作为长期关心我们国家法治进程的学者和执业律师，北京才良律师事务所主任王才亮对于行政诉讼法在施行过程暴露出来的一些问题，同样具有发言权。
王才亮表示，尽管行政诉讼法施行之初，在“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”方面从无到有，取得了重大成就，但是我国的行政诉讼制度离“法治国家”的要求、离让人民群众感到公平正义与构建和谐社会的根本要求，还有着巨大的差距。行政诉讼在化解行政争议方面所起到的作用，尚不能得到人民群众的由衷认同。
据有关部门统计，2013年，全国信访系统接待超过1000万人（次），其中涉及到对行政机关的行政行为有争议的超过600万件。可是同期人民法院受理的行政案件不到14万件，而作为行政机关自我纠正错误的行政复议受理行政复议还不到10万件，二者合计只占当年行政纠纷的3%。
“现在一些老百姓信访不信法，个中原因无非是认为‘打官司没用’，这是对我们国家行政诉讼制度的最直接的批评。”王才亮表示，“这么多的行政纠纷没有进入法律途径解决问题，行政诉讼制度已经处于架空的边缘的情况下，说依法治国实在是空谈。”而他一直希望我们国家的行政诉讼法能更具有可操作性，切实担负起监督与制约行政权力的重任。
【解析】
“民告官”究竟难在哪？
为何难？
立案难、公正审判难、执行难，始终是困扰行政诉讼案件的三大难点问题。
王才亮认为，立案环节的公正，直接关乎民众对于法治的根本认同。只有真正赋予立案环节的公正，才能使行政诉讼制度真正地得到社会认可。反之，当立案成为问题，民众对司法救济的希望将破碎，转而上访或自力救济，矛盾激化往往就难以逆转。
浙江碧剑律师事务所律师吴有水对本报记者表示，做行政诉讼的律师，特别是那些活跃在征地拆迁诉讼案件中的律师，绝大多数都会有这样的感触：现在行政诉讼的艰难不在于在法庭上的较量，而是在于立案。能把案件立进去，那就算是成功了一大步！
“有的法院，内部以成文或不成文规定，提高立案标准，成功地将很多行政争议排除在法院大门之外，影响极坏。全国各地法院，各种创设法律性的内部规定不胜枚举，群众对此深为痛恨。”王才亮说。
关于公正判决难，王才亮表示，行政诉讼的一个重要功能就是通过依法审查被诉具体行政行为的合法性，监督纠正行政机关的违法行为。但是在法院内部，往往不分是非地将维护政府的决定视为是服务大局，将行政诉讼的职能偏向于“维护行政机关行政”。正是一些看似支持政府的错误的裁判，使政府失去了改进工作的最佳时机，也使政府形象和司法形象受损。
而以往行政诉讼案件的执行环节，同样饱受诟病。王才亮表示，尽管最高法院曾多次出台新规，但落实情况始终不尽人意，包括对房屋的违法拆除和对政府赔偿案件的执行不到位，都严重影响了人民群众对于行政诉讼制度的认可。
吴有水直言不讳地指出，行政案件之所以存在三难问题，根源就在于地方党政部门对法院的干预。“由于土地财政等因素的影响，各地方政府近些年来都在大拆大征，为了获取各种土地资源，通过出售获取财政收益。但这些拆迁或者土地征收中，有许多征地拆迁的手续都有这样或那样不合法的情况。如果一旦进入诉讼程序，政府必然会面临着多方面的尴尬。”
王才亮亦认为，行政诉讼案件公正判决难，固然有法官个人素质、情绪、修养等原因，但最主要的原因还是在于行政干预。
王才亮表示，虽然法律上规定法院审判权不受行政机关和其他团体干预，但实际操作中地方人民法院的人、财、物诸方面都依赖于同级党委、政府，在审理当地政府为被告的行政案件时会受到行政干预，法院难免存有顾虑。
“特别是在房屋征收与农村土地征收等行政诉讼案件中，由于土地财政与开发商的特殊利益关系，致使地方党委、政府大力干预司法的积极性很大。这些年在房屋征收与拆迁中，损害被征收与拆迁人合法权益是一个十分突出并普遍存在的问题。本来这类问题的大部分都可以通过行政诉讼来扼制的。但是，人民法院的行政审判由于各种原因很难公正执法。甚至有的地方法院积极参加拆迁的实施活动，甚至有的行政庭就设在拆迁办合署办公。法院对于房屋土地征收案件的公正判决如凤毛麟角。”
十大修改亮点
此次行政诉讼法修改，正是针对“民告官”案件中的三难问题，从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等十个方面进行了完善。
亮点一：受案范围扩大
内容：将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等行政行为纳入了受案范围。
亮点二：行政机关不得干预立案
内容：“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”
亮点三：可口头起诉
内容：“书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”
亮点四：应当登记立案
内容：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。”
亮点五：起诉期限延长到六个月
内容：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”
亮点六：行政首长应出庭应诉
内容：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”
亮点七：法院可跨区域管辖
内容：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”
亮点八：行政机关不执行可拘责任人
内容：“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
亮点九：复议机关可成共同被告
内容：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”
亮点十：可请求审查规范性文件
内容：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”